Premier renvoi préjudiciel de la Cour constitutionnelle allemande sur l’adoption de mesures d’acquisition d’obligations souveraines
Ljupcho Grozdanovski , 22 juin 2015
Il n’y a aucun doute que l’arrêt Gauweiler e.a., rendu par la Cour de justice le 16 juin 2015 (Grande chambre, aff. C-62/14) marque un moment important dans les rapports entre la Cour de justice de l’Union européenne et la Cour constitutionnelle allemande, dès lors qu’il s’agit de la première demande de décision préjudicielle introduite par cette dernière devant la Cour de justice. Cet arrêt est important à plusieurs égards. Sur le plan organique, et contrairement aux juridictions constitutionnelles d’autres Etats membres de l’Union comme la France (aff. C168/13 PPU), la Belgique (aff. C-93/97), l’Italie (aff. C-169/08) et l’Autriche (aff. C-143/99), la Cour de Karlsruhe a, jusqu’à l’arrêt Gauweiler, été réticente de reconnaître sa qualité de ‘juridiction d’un Etat membre’ aux fins de l’article 267 du traité FUE. Sur le plan interprétatif ou ‘fonctionnel’, (conclusions de l’avocat général Cruz Villalón, pt 46), l’arrêt Gauweiler marque une volonté de la Cour constitutionnelle allemande de tenir compte de l’interprétation du droit de l’Union retenue par la Cour de justice dans le déroulement du contrôle constitutionnel effectué au niveau national. Sur le plan matériel, l’arrêt Gauweiler constitue la suite à l’arrêt Pringle (aff. C-370/12), dans la mesure où la Cour de justice a été amenée à préciser l’étendue des compétences de l’Union européenne en matière de politique monétaire, compte tenu des instruments et programmes adoptés afin de faire face à la crise de la dette souveraine et visant à assurer la stabilité de la zone euro.
En 2012, lors d’une réunion du conseil des gouverneurs, la Banque centrale européenne (ci-après BCE) a diffusé, par voie de communiqué de presse, le compte rendu d’une décision formulant un programme intitulé ‘Outright Monetary Transactions’ (ci-après OMT) relatif à l’acquisition de titres de dette publique émis par les Etats membres de la zone euro. Compte tenu des circonstances exceptionnelles découlant de la crise de la dette souveraine et afin d’assurer la stabilité de la politique monétaire de l’Union, la BCE a indiqué dans ledit communiqué de presse qu’à certaines conditions, elle est disposée d’acquérir des titres de dette publique des Etats de la zone euro sur les marchés secondaires. Lors de la diffusion du communiqué de presse, la Cour constitutionnelle allemande a saisi la Cour de justice sur le fondement de l’article 267 du traité FUE en posant deux questions préjudicielles relatives, en substance, à l’éventuelle violation du principe d’attribution de compétences, dans la mesure où l’adoption du programme OMT se traduirait par un dépassement des attributions dont la BCE est titulaire en vertu des traités, notamment les articles 119, 123 et 127 du traité FUE et 17 et 24 du protocole n° 4 sur les statuts du SEBC et de la BCE. Les motifs ayant conduit la Cour constitutionnelle allemande à soulever une violation du principe d’attribution de compétences ont été tirés des caractéristiques essentielles du programme OMT lequel est sélectif d’une part, car il ne prévoit l’achat d’obligations souveraines que pour certains Etats membres et conditionnel d’autre part, car il énonce que l’achat d’obligations souveraines s’ajoute aux programmes d’assistance de la Facilité européenne de stabilité financière ou du Mécanisme européen de stabilité.
En vue de répondre aux questions préjudicielles, la Cour de justice a été amenée à se prononcer sur la qualification de la mesure en cause de mesure de politique monétaire, ainsi que sur sa qualification de mesure d’assistance financière.
S’agissant de la qualification du programme OMT de mesure de politique monétaire, la Cour a examiné l’objectif poursuivi par ce dernier et a considéré que ce programme a pour objet de remédier aux perturbations du mécanisme de transmission de la politique monétaire générées par la situation spécifique des obligations souveraines émises par certains Etats membres. Le seul fait que ledit programme soit sélectif ne doit pas conduire à conclure qu’il s’agit d’une mesure de politique économique. La Cour a, en outre, souligné qu’aucune disposition du traité FUE n’impose au SEBC d’intervenir sur les marchés de capitaux par des mesures générales applicables à l’ensemble des Etats de la zone euro. Le fait qu’un programme soit susceptible d’avoir des incidences indirectes sur la réalisation des objectifs relevant de la politique économique ne suffit pas pour qualifier ce programme de mesure de politique économique. Partant, l’acquisition d’obligations souveraines sur les marchés secondaires, telle que prévue dans le programme OMT, doit être considérée comme une intervention relevant, de manière prépondérante, de la politique monétaire de l’Union européenne.
En ce qui concerne la qualification des interventions du SEBC au titre du programme OMT de mesures d’assistance financière, la Cour de justice a estimé que lorsque la BCE procède à l’acquisition d’obligations souveraines sur les marchés secondaires, elle doit entourer son intervention de garanties suffisantes pour concilier celle-ci avec l’interdiction du financement monétaire découlant de l’article 123, paragraphe 1, du traité FUE. La Cour a souligné que dans le cadre du programme OMT, le SEBC procède à l’acquisition d’obligations souveraines non pas directement auprès des autorités et organismes publics des Etats membres, mais indirectement, sur les marchés secondaires. Une telle intervention ne saurait ni être assimilée à une mesure d’assistance financière, ni produire l’effet équivalent à un telle mesure, au sens de l’article 123 du traité FUE.
S’agissant du respect du principe de proportionnalité, la Cour de justice a rappelé sa jurisprudence constante selon laquelle la motivation d’un acte pris par les institutions de l’Union européenne doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la Cour, d’exercer son contrôle. Toutefois, l’obligation de motivation doit être observée lorsqu’un acte est formellement adopté. Or dans l’arrêt sous examen, l’acte concerné est un communiqué de presse de la BCE, contenant les caractéristiques d’un programme qui a seulement été annoncé. La Cour de justice a toutefois considéré que ledit communiqué de presse permet de connaître à suffisance les éléments essentiels du programme OMT et permet donc à la Cour d’exercer son contrôle. Sur le fond, celle-ci n’a pas constaté de violation du principe de proportionnalité, dès lors que l’adoption du programme OMT a été nécessaire, compte tenu de la fragmentation des conditions de refinancement des banques et des coûts du crédit qui, sans l’adoption dudit programme, aurait fortement limité les effets des impulsions du SEBC sur l’économie dans une partie substantielle de la zone euro.
Par conséquent, la Cour de justice a jugé que les dispositions du traité ne s’opposent à l’adoption d’un programme tel que le programme OMT.
Ljupcho Grozdanovski, « Premier renvoi préjudiciel de la Cour constitutionnelle allemande sur l’adoption de mesures d’acquisition d’obligations souveraines », www.ceje.ch, Actualité du 22 juin 2015
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