Anne Monpion , 27 novembre 2008

La grande chambre de la Cour de justice des Communautés européennes a rendu le 24 juin 2008 un arrêt qui donne une nouvelle dimension au droit communautaire de l’environnement et notamment au principe pollueur payeur (Commune de Mesquer, C-188/07).

Les faits sont tristement célèbres. Il s’agit des conséquences du naufrage du pétrolier Erika en 1999 devant les côtes bretonnes. Le producteur italien d’électricité ENEL a conclu avec la société Total un contrat portant sur la livraison de fioul lourd en Italie destiné à être brûlé dans une centrale électrique. Pour exécuter ce contrat, la société Total a affrété le navire Erika pour le transporter jusqu’au port de Milazzo en Italie. Le navire a fait naufrage et sa cargaison s’est répandue en partie dans la mer polluant ainsi les côtes françaises dont les terres de Mesquer. La commune a alors introduit une demande en indemnisation à l’encontre des entreprises du groupe Total, producteur du fioul lourd et affréteur du navire. Les juges du fond ont considéré que le fioul lourd ne constituait pas en l’espèce un déchet et que même si son mélange avec l’eau et le sable a généré des déchets, aucune disposition ne permettait de retenir la responsabilité des sociétés Total. La commune s’est pourvue en cassation et la Cour de cassation a estimé que les questions de droit qui lui étaient soumises posaient de sérieuses difficultés d’interprétation de la directive n°75/442 relative aux déchets telle que modifiée par la directive n°2006/12 (cette directive vient d’être abrogée par la directive n°2008/98 du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008). Elle a sursis à statuer et a saisi la Cour de justice de trois questions préjudicielles en interprétation. La Cour devait ainsi se prononcer tout d’abord sur le point de savoir si le fioul lourd transporté par l’Erika constituait un déchet au sens de l’article 1er de la directive n°75/442. Elle devait ensuite statuer sur cette qualification concernant le fioul lourd accidentellement déversé en mer. Enfin, la troisième question portait sur la notion de producteur et/ou détenteur de déchets soulevant le problème de la responsabilité ou non du groupe Total.

Les deux premières questions permettaient à la Cour de préciser encore la notion de déchet et de compléter sa jurisprudence antérieure en la matière. Concernant la question de savoir si le fioul lourd constitue un déchet, la Cour en rappelle la définition qui figure à l’article 1er sous a) de la directive n°75/442 aux termes duquel doit être considéré comme déchet toute substance ou tout objet qui relèvent des catégories figurant à l’annexe I de cette directive, dont le détenteur se défait ou dont il a l’intention ou l’obligation de se défaire. Selon l’arrêt du 18 novembre 1997, Inter-Environnement Wallonie, C-129/96, le champ d’application de la notion de déchet dépend de la signification des termes « se défaire ». Il convient de les interpréter en tenant compte de l’objectif de la directive, à savoir la protection de la santé de l’homme et de l’environnement contre les effets préjudiciables causés par les déchets. En revanche, il ne convient pas de les interpréter de manière restrictive (arrêt du 15 juin 2000, ARCO Chemie Nederland e.a., C-418/97 et 419/97). Ainsi, lorsque la substance en cause est un résidu de production, c’est-à-dire un produit qui n’a pas été recherché comme tel, la Cour considère qu’il s’agit d’un indice de l’existence d’une action, d’une intention ou d’une obligation de se défaire de cette substance (arrêt ARCO précité et arrêt du 18 avril 2002 Palin Granit et Vehmassalon kansanterveystyön kantayhtymän hallitus, (C-9/00). La simple possibilité de réutilisation ne suffit pas pour écarter la qualification de déchet. Néanmoins la Cour précise qu’il n’y a aucune justification à soumettre aux dispositions de la directive n°75/442, qui sont destinées à prévoir l’élimination ou la valorisation des déchets, des biens, des matériaux ou des matières premières qui ont économiquement la valeur de produit, indépendamment d’une quelconque transformation. Dès lors que la réutilisation du matériau est certaine, qu’aucune transformation préalable n’est nécessaire et que la réutilisation s’opère dans la continuité du processus de production, la substance ne peut être qualifiée de déchet (arrêt Palin granit précité). C’est le cas en l’espèce du fioul lourd vendu par Total puisque la substance est obtenue à l’issue du processus de raffinage du pétrole, qu’elle a fait l’objet d’une transaction commerciale avec la société italienne Enel et enfin qu’elle est susceptible d’être exploitée commercialement dans des conditions économiques avantageuses sans nécessiter d’opération de transformation préalable. En conséquence, la Cour a conclu que le fioul lourd vendu en tant que combustible ne constitue pas un déchet.

Quant à la question de savoir si la substance accidentellement déversée en mer à la suite d’un naufrage, se retrouvant mélangés à l’eau ainsi qu’à des sédiments et dérivant le long des côtes d’un Etat membre jusqu’à s’échouer sur celles-ci, constitue un déchet, la Cour constate qu’une telle substance correspond à une catégorie de l’annexe I de la directive n°75/442 et notamment au point Q4. Celui-ci vise les « matières accidentellement déversées, perdues ou ayant subi tout autre incident, y compris toute matière, équipement, etc., contaminés par suite de l’incident en question ». La Cour souligne néanmoins que l’annexe I, qui propose des listes de substances et d’objets pouvant être qualifiés de déchets, n’a qu’un caractère indicatif, une telle qualification résultant avant tout du comportement du détenteur et de la signification des termes « se défaire ». La Cour de justice s’appuie sur le raisonnement suivi dans l’arrêt Van de Walle du 7 septembre 2004, C-1/03 dont les faits concernaient des hydrocarbures qui s’étaient échappés des cuves d’une station-service pour se répandre dans le sol. Ils avaient ainsi considéré que la substance ne constituait pas un produit réutilisable en l’état. En l’espèce, les hydrocarbures déversés de l’Erika constituent un résidu de production puisqu’il n’a pas été recherché comme tel en vue d’une utilisation ultérieure et qu’il nécessite des opérations de transformation onéreuses pour être réutilisé. De tels hydrocarbures sont donc à considérer comme des substances que le détenteur n’avait pas l’intention de produire et dont il « se défait », quoique involontairement, à l’occasion, de leur transport si bien qu’elles doivent être qualifiées de déchets au sens de la directive n°75/442.

La troisième question a conduit la Cour à consacrer juridiquement l’étendue du principe pollueur payeur jusque-là simplement envisagée de manière non contraignante par une recommandation du Conseil du 3 mars 1975 relative à l’imputation des coûts et à l’intervention des pouvoirs publics en matière d’environnement. Elle devait en effet déterminer précisément la notion de producteur et/ou détenteur des déchets qui subordonne la réponse à la question de savoir si le groupe Total est ou non responsable du préjudice subi par la commune de Mesquer. Aux termes de la directive n°75/442, le producteur correspond à toute personne dont l’activité a produit des déchets et/ou toute personne qui a effectué des opérations de prétraitement, de mélanges ou autre conduisant à un changement de nature ou de composition de ces déchets (article 1er sous b)). Le détenteur correspond au producteur des déchets ou la personne physique ou morale qui a les déchets en sa possession (article 1er sous c)). L’identification de ces personnes est importante puisqu’elle détermine qui doit prendre en charge les coûts liés au fioul lourd déversé. L’article 15 de la directive n°75/442 dispose en effet que conformément au principe pollueur payeur, le coût de l’élimination des déchets doit être supporté par le détenteur qui remet des déchets à un ramasseur ou à une entreprise visée à l’article 9 et/ou les détenteurs antérieurs ou le producteur du produit générateur de déchet. Dans l’arrêt Van de Walle, la Cour a interprété ces dispositions comme établissant une distinction entre, d’une part, la réalisation matérielle des opérations de valorisation qu’elle met à la charge de tout « détenteur de déchets », qu’il soit le producteur ou le possesseur, et, d’autre part, la prise en charge financière des opérations qu’elle impose, conformément au principe pollueur payeur, aux personnes qui sont à l’origine des déchets, qu’elles soient détentrices ou anciennes détentrices ou encore productrices des déchets. La démonstration de la Cour va donc se fonder sur cette dernière notion et sur le raisonnement développé dans l’arrêt Van de Walle qui avait conduit à considérer le gestionnaire de la station-service comme étant le détenteur des déchets. Dans le cas des hydrocarbures accidentellement déversés en mer, la Cour relève que le propriétaire du navire qui les a transportés, est, en fait, en possession de ceux-ci immédiatement avant qu’ils ne deviennent des déchets. Le propriétaire du navire peut donc être considéré comme ayant produit ces déchets au sens de l’article 1er sous b) de la directive n°75/442 et être ainsi qualifié à ce titre de « détenteur » au sens de l’article 1er sous c). En vertu de l’article 15 de la directive, il incomberait donc au propriétaire du navire de supporter les coûts de l’élimination des hydrocarbures accidentellement déversés en mer et répandus sur les côtes. Grâce à ce raisonnement, la Cour permet l’application du principe pollueur payeur dans son aspect curatif, celui qui est d’ailleurs consacré par l’article 15, à savoir la réparation des dommages. Ce principe signifie en effet en partie que le pollueur doit supporter les frais induits par la réparation des préjudices environnementaux dont il est à l’origine. Or, le principe pollueur payeur, conformément à la recommandation du Conseil du 3 mars 1975 précité, comporte également une facette préventive qui signifie que le pollueur doit s’acquitter des coûts des mesures de prévention, de maîtrise et de réduction de la pollution. Ce principe a donc également pour objectif d’éviter la survenance du dommage à l’environnement. En l’espèce, la Cour de justice a explicitement consacré, dans le domaine en cause, la fonction préventive du principe pollueur payeur, en précisant que « s’agissant d’hydrocarbures accidentellement déversés en mer à la suite du naufrage d’un navire pétrolier, le juge national peut considérer que le vendeur de ces hydrocarbures et affréteur du navire les transportant a « produit des déchets », si ce juge, au vu des éléments que lui seul est à même d’apprécier, aboutit à la conclusion que ce vendeur-affréteur a contribué au risque de survenance de la pollution occasionnée par ce naufrage, en particulier s’il s’est abstenu de prendre les mesures visant à prévenir un tel événement telles que celles concernant le choix du navire. Dans de telles circonstances, ledit vendeur-affréteur pourra être considéré comme détenteur antérieur des déchets aux fins de l’application de l’article 15 de la directive n°75/442 ». En conséquence, si le juge national estime que des négligences ont été commises par le producteur de fioul lourd, il pourra le condamner à réparer le préjudice causé par la marée noire résultant du naufrage du pétrolier. A l’avenir, cette solution permet en amont d’éviter la survenance d’un dommage en faisant peser sur le vendeur-affréteur une obligation de diligence dont le non respect engage sa responsabilité. Il doit alors assumer les coûts de prévention en optant notamment pour un navire qui offre des conditions de sécurité suffisantes. De plus, les deux fonctions du principe pollueur payeur n’étant pas exclusives l’une de l’autre, rien n’empêche le juge national d’engager à la fois la responsabilité du propriétaire du navire et celle du vendeur-affréteur. Enfin, la Cour a fait prévaloir les dispositions de la directive n°75/442, particulièrement l’article 15, sur les dispositions des conventions internationales de 1969 sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures et portant création d’un fonds international d’indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures (FIPOL) de 1971, modifiées en 1992. Ces conventions prévoient en effet des limitations et des exonérations de responsabilité en faveur du propriétaire du navire et de l’affréteur. La Cour rappelle que la Communauté européenne n’a pas adhéré à ces conventions et qu’elle ne s’est pas substituée aux Etats membres en raison du fait que ceux-ci n’y sont pas tous parties. Ainsi, si en application de ces conventions par les Etats membres aucune responsabilité n’est engagée, l’effet utile de la directive communautaire est réduit à néant. Les Etats membres doivent, nonobstant l’application des conventions internationales, assurer le plein effet de la directive en faisant supporter les coûts aux personnes désignées comme responsables sur le fondement de l’article 15 tel qu’interprété par la Cour. Celle-ci fait donc jouer le principe de primauté du droit communautaire, en l’espèce dérivé, sur le droit international liant les Etats membres. Cela n’a rien de surprenant dans la mesure où le droit international issu des conventions signés entre les Etats membres ou entre les Etats membres et des pays tiers intègre le droit national, que le système soit moniste ou dualiste. Concrètement, la conséquence est que le droit communautaire permet la réparation du préjudice subi par la commune de Mesquer dans l’hypothèse où les causes d’exonération de responsabilité des conventions joueraient ou dans le cas où le FIPOL ne pourrait prendre en charge les coûts d’élimination des déchets. Le principe pollueur payeur semble cette fois avoir triomphé et avoir trouvé auprès de la Cour de justice une véritable reconnaissance juridique, à défaut de l’existence d’un réel statut.

Reproduction autorisée avec indication de la source : Anne Monpion, "La consécration du principe pollueur-payeur", www.ceje.ch, actualité du 27 novembre 2008.