Alicja Zapedowska , 29 août 2016

Le 28 juillet 2016, dans le cadre d’un recours en annulation, la Cour de justice de l’Union européenne s’est prononcée sur le principe de l’attribution des compétences et l’équilibre institutionnel entre le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne dans l’affaire C-660/13.

Le litige porte sur la compétence de la Commission de signer, au nom de l’Union européenne, l’addendum au mémorandum d’entente concernant une contribution financière de la Confédération suisse en faveur de la République de Croatie. Ce dernier a été élaboré suite aux conclusions du Conseil et des représentants des gouvernements des Etats membres de faire bénéficier la Croatie d’une contribution financière déterminée selon les montants octroyés entre l’année 2006 et 2008 aux autres Etats membres. Un accord général relatif à la participation financière de la Suisse n’étant pas possible, un système de mémorandum d’entente séparé pour chaque nouvel Etat membre devait être mis en place. La Commission a pris acte dans le procès-verbal de la réunion du Comité des représentants permanents que les conclusions, sus mentionnées, doivent être considérées comme une décision politique du Conseil au sens de l’article 16 du traité UE.

Lorsque les négociations avec la Suisse ont abouti, la Commission, se fondant sur l’article 17 du traité UE, a rendu la décision litigieuse le 3 octobre 2013 qui affirme notamment que l’addendum ne crée aucune obligation contraignante ou juridique pour aucune des parties au sens du droit interne ou international et qui précise que la Commission donne le pouvoir au vice-président chargé des relations extérieures et à son membre chargé de la politique régionale de signer l’addendum au nom de l’Union européenne. L’addendum en question, prévoyant la négociation d’une contribution financière de la Suisse à hauteur de 45 millions de francs suisses au bénéfice de la Croatie, a bien été signé selon le mode décidé par la Commission, malgré le désaccord du Conseil et des Etats membres. En effet, ces derniers ont notamment contesté le fait que la Commission a omis le rôle des Etats membres dans la signature de l’addendum.

Dans ces circonstances, le Conseil, soutenu par quelques Etats membres demande l’annulation de la décision attaquée ainsi que le maintien des effets de celle-ci jusqu’à ce qu’une nouvelle décision la remplace.

Concernant l’incompétence de la Commission pour adopter la décision attaquée, la Cour de justice rappelle le système de répartition des compétences entre les institutions de l’Union. Le principe d’attribution est inscrit à l’article 13, paragraphe 2, du traité UE. Le Conseil fonde ses pouvoirs sur l’article 16 du traité UE, notamment le paragraphe 6 relatif à l’action extérieure, qui prévoit que le Conseil des affaires étrangères assure la cohérence et met en place l’action extérieure de l’Union selon la stratégie fixée par le Conseil. L’article 17, paragraphe 1, du traité UE, énonce que la Commission, quant à elle, assure notamment la représentation extérieure de l’Union, à l’exclusion de la PESC et les autres cas prévus par les traités. Selon la Commission, la signature d’un accord non contraignant entre dans le cadre de l’attribution de représentation extérieure de l’Union et donc ne requerrait pas l’autorisation du Conseil. La Cour de justice ne partage pas cet avis : elle soulève que les conclusions autorisant d’ « engager les discussions nécessaires » avec la Suisse ne sont pas un fondement suffisant pour permettre à la Commission de signer au nom de l’Union européenne l’addendum auquel ont abouti les négociations. La Cour relève que la décision de signature de l’addendum, quand bien même l’addendum ne constitue pas un instrument contraignant, doit être prise  suite à une analyse et un arbitrage stratégique des intérêts de l’Union dans ses négociations avec le pays tiers en question, ainsi que des principes et objectifs de l’Union dans ses relations extérieures au sens de l’article 21, paragraphe 1 et 2, du traité UE. C’est ainsi que la signature d’un accord, tel que celui du cas d’espèce, constitue un acte de définition de la politique extérieure de l’Union au sens de l’article 16 du traité UE.

Finalement, la Cour se penche sur le contenu de l’accord. L’addendum fixe le montant et le temps durant lequel la contribution financière sera versée à la Croatie. Ce sont des éléments importants relatifs à l’accès de la Suisse au marché intérieur élargi suite à l’adhésion de la Croatie. Dès lors, c’est bien le Conseil qui était compétent pour autoriser la signature de l’addendum au nom de l’Union. En conséquence, la Commission, en signant l’addendum de 2013 sans autorisation, a violé les principes d’attribution des compétences et de l’équilibre institutionnel.   

Ainsi, la Cour de justice annule la décision litigieuse, mais décide de maintenir les effets de cette dernière, selon l’article 264, second alinéa, du traité FUE. La suppression des effets de la décision litigieuse serait néfaste pour les relations entre l’Union européenne et la Suisse. En effet, il est nécessaire de se rappeler que c’est bien cette décision qui a permis la signature de l’addendum, soit de confirmer le résultat des négociations entre la Commission européenne et la Suisse – un élément important pour la suite de la coopération helvético-croate.

Alicja Zapedowska, « Signature d’un accord international et équilibre institutionnel, qui mène le bal en relations extérieures ? », Actualité du 29 août 2016, disponible sur www.ceje.ch