Christine Kaddous , 18 novembre 2014

Comme l’initiative «contre l’immigration de masse», le texte d’Ecopop s’oppose frontalement à la libre circulation des citoyens entre les Etats membres de l’Union européenne et la Suisse. Si cette initiative est acceptée le 30 novembre, ce nouveau oui risque de rendre plus difficile encore la renégociation de l’accord bilatéral avec l’Union européenne.

Pourtant, selon la professeure Christine Kaddous, directrice du Centre d’études juridiques européennes de l’Université de Genève, le Conseil fédéral conserve une marge de manœuvre dans ses négociations avec Bruxelles, notamment autour d’une clause de sauvegarde permanente permettant, à certaines conditions, l’application d’exceptions au principe général de libre circulation.

Le Temps: L’initiative «contre l’immigration de masse», acceptée le 9 février dernier, laisse la porte ouverte à une négociation avec Bruxelles. Qu’en est-il avec le texte d’Ecopop? Crucifie-t-il définitivement la liberté de circuler?

Christine Kaddous: L’une comme l’autre, les deux initiatives sont contraires à l’accord sur la libre circulation des personnes (ALCP). Les motifs d’incompatibilité sont différents car les textes ne sont pas formulés de la même manière. S’agissant de l’initiative de l’UDC, ce sont avant tout l’instauration de contingents pour les travailleurs étrangers et celle d’une règle de préférence nationale qui contreviennent au principe de non-discrimination entre les ressortissants des Etats membres et les Suisses. Dans le texte d’Ecopop, la limitation à 0,2% par an de l’accroissement de la population résidente permanente attribuable au solde migratoire est problématique puisqu’elle a pour effet de restreindre la libre circulation. Dans les deux cas, les textes instaurent des restrictives quantitatives et anéantissent le principe de libre circulation!

– A votre avis, comment l’UE réagirait-elle si l’initiative d’Ecopop était acceptée?

– L’Union verrait dans ce vote une confirmation de la volonté suisse de limiter l’immigration sur son territoire au détriment des engagements pris par notre pays dans le cadre de l’ALCP. La réaction serait vraisemblablement aussi ferme que celle exprimée après le vote du 9 février.

– Pensez-vous que Bruxelles fermerait la porte à toute négociation avec la Suisse?

– Pas nécessairement. L’Union européenne, il faut le rappeler, a notamment accepté de poursuivre les négociations dans le domaine de l’électricité et a même commencé de négocier avec la Suisse sur un autre sujet fort délicat, celui des questions institutionnelles au mois de mai dernier, soit un peu plus de deux mois après le vote du 9 février. Si un second vote sur le même type d’objet se produit, cela ne va pas changer radicalement la donne: le Conseil fédéral doit de toute façon envisager la renégociation de l’accord sur la libre circulation ou du moins tenter de le faire. Il est extrêmement difficile à ce stade de prédire l’issue de ces négociations, si elles débutent… Cela étant, un second oui viendrait restreindre la marge de manœuvre déjà faible du Conseil fédéral et augmenterait d’autant les difficultés auxquelles il serait confronté.

– S’agissant de la mise en œuvre du nouvel article constitutionnel sur l’immigration, l’ambition suisse d’adapter l’accord sur la libre circulation est-elle crédible au regard des déclarations fermes de l’UE pour qui ce principe paraît intouchable?

– Certes, pour l’Union européenne, le principe de libre circulation est fondamental. Mais si Bruxelles entre en matière pour «rediscuter» l’ALCP, l’on peut penser qu’une marge de manœuvre existe dans la négociation d’une clause de sauvegarde nouvelle qui permettrait, à certaines conditions, de limiter l’application du principe de libre circulation. De telles clauses de sauvegarde existent par exemple dans des accords de libre-échange en ce qui concerne la circulation de marchandises. En fait, dans tout accord international, il est possible de prévoir un principe général et des exceptions au dit principe. Tout est affaire de négociation entre partenaires. On pourrait dès lors imaginer une clause de sauvegarde qui puisse être mise en œuvre, dans un esprit de réciprocité, par la Suisse seule, l’Union européenne ou un Etat membre.

– Il s’agirait d’un mécanisme différent de la clause temporaire prévue dans l’accord sur la libre circulation, qui permet à la Suisse de maintenir des limites quantitatives pour les travailleurs des nouveaux Etats membres, notamment les Bulgares et les Roumains…

– Dans l’accord actuel, deux clauses existent. Une clause de sauvegarde temporaire que la Suisse peut mettre en œuvre de manière unilatérale jusqu’en 2019 pour limiter le nombre de titres de séjour octroyés aux travailleurs bulgares et roumains en cas d’afflux important, et que le Conseil fédéral a appliquée en mai dernier. Mais l’ALCP contient également une clause de sauvegarde générale et consensuelle à son article 14. Conformément à cette disposition, le comité mixte composé de représentants de l’UE et de la Confédération se réunit à la demande d’une partie contractante, par exemple la Suisse, en vue de décider des mesures à prendre en cas de «difficultés sérieuses d’ordre économique ou social».

– Mais au vu de sa situation économique, la Suisse ne peut guère invoquer de tels motifs…

– En effet. Compte tenu du taux de chômage bas et d’une situation économique globale satisfaisante, il est difficile de considérer que la Suisse se trouve face à des difficultés sérieuses «d’ordre économique ou social» après le vote du 9 février. En revanche, la Confédération pourrait tenter de renégocier cette clause de sauvegarde en élargissant la liste des motifs invocables pour y intégrer les difficultés liées à une croissance massive de l’immigration sur le territoire d’une partie contractante. Cela pourrait notamment se faire par l’établissement d’un seuil, lequel pourrait être défini de commun accord entre la Suisse et l’Union européenne. Idéalement, dans la perspective suisse, une telle clause devrait pouvoir être mise en œuvre de manière unilatérale par une partie contractante. Dans un scénario moins favorable, il serait possible d’envisager sa mise en œuvre de manière consensuelle par décision du Comité mixte.

– Cette idée a-t-elle la moindre chance d’être acceptée par l’UE?

– Le défi, c’est évidemment d’obtenir le consentement de l’Union pour l’introduction d’une telle clause dans l’ALCP, lequel a pour objectif principal d’instaurer la libre circulation des personnes entre les partenaires. Encore une fois, il est difficile en l’état actuel de prédire l’issue des négociations dont on ne connaît pas les tenants et aboutissants! Cela étant, la Suisse est et reste un Etat tiers à l’Union européenne. Ce statut devrait lui permettre d’obtenir une certaine flexibilité de la part de l’Union dans l’application du principe de libre circulation, flexibilité dont ne disposent pas les Etats membres, qui sont soumis au respect strict de ce principe. Je constate par ailleurs que les esprits évoluent: après le 9 février, les réactions de l’UE au vote suisse étaient très fermes; aujourd’hui, le contexte général est différent, compte tenu de la survenance d’événements internes et externes à l’Union, tels que le vote écossais, le sondage catalan, la crise financière qui persiste, les défis liés à l’immigration. Ces changements sont susceptibles de conduire l’Union à considérer la situation suisse dans une perspective nouvelle et plus générale. En outre, les discussions sur la libre circulation ont lieu parallèlement à des négociations dans d’autres dossiers importants comme les questions institutionnelles ou l’accès au marché de l’électricité.

– Vous estimez donc que la Suisse conserve une marge de manœuvre pour préserver la voie bilatérale?

– Oui, cette marge de manœuvre existe, sous réserve bien sûr d’une acceptation politique par l’Union européenne de préserver les relations étroites développées avec la Suisse par le biais d’un réseau dense d’accords bilatéraux. L’exercice est difficile, mais n’est pas dénué de chances de succès.

Christine Kaddous, « Ecopop anéantit le principe de libre circulation » , www.ceje.ch, Actualité du 18 novembre 2014. L'article de l'entretien avec le Prof. Ch. Kaddous est paru dans Le Temps, le 13 novembre 2014 (http://www.letemps.ch).