Alicja Zapedowska , 15 janvier 2016

« [L’Union européenne] repose sur la prémisse fondamentale selon laquelle chaque État membre partage avec tous les autres États membres, et reconnaît que ceux-ci partagent avec lui, une série de valeurs communes sur lesquelles l’Union est fondée, comme il est précisé à l’article 2 TUE. Cette prémisse implique et justifie l’existence de la confiance mutuelle entre les États membres dans la reconnaissance de ces valeurs et, donc, dans le respect du droit de l’Union qui les met en œuvre. »  (avis 2/13, pt 168).

Lors de sa  réunion du 13 janvier 2016, la Commission européenne aborde le sujet des derniers évènements politiques en Pologne et décide d’instaurer un dialogue et une surveillance formelle sur le respect de l’Etat de droit dans le pays. C’est la première application par la Commission du nouveau système de monitoring.

Quels sont les moyens dont l’Union européenne dispose pour intervenir dans les affaires internes d’un Etat membre - c’est la question qui circule dans les médias internationaux ces  dernières semaines. Du Washington Post au Financial Times en passant par Die Welt : la presse internationale a  rarement été aussi critique. La raison, qui suscite autant d’émotions est la prise de position du nouveau parti au pouvoir sur des questions qui, notamment selon le Président du Parlement européen, M. Martin Schulz, touchent à la liberté démocratique. Les principaux sujets qui ont soulevé des inquiétudes au sein de l’Union européenne sont la réorganisation du Tribunal Constitutionnel, qui requiert désormais une majorité des deux-tiers des membres du Tribunal pour rendre une décision avec la participation de 13 juges sur 15 au lieu de 9, accompagnée par la nomination de cinq nouveaux juges de ce même Tribunal; ainsi que la nouvelle loi sur les médias qui délègue le choix des dirigeants des médias publics au Ministère du budget.

C’est dans le cadre de ces nouvelles décisions prises par le gouvernement polonais que se pose la question des moyens dont dispose  l’Union européenne pour agir ou réagir.  La presse parle d’intervention ou de sanctions potentielles sans clarifier la réalité juridique qui justifierait ces propos. Il convient donc d’aborder le sujet d’un point de vue juridique  afin de déterminer  le rôle que pourrait jouer l’UE dans une situation où la question d’une éventuelle atteinte à l’Etat de droit est soulevée.

En premier lieu, c’est à la liste des valeurs édictées à l’article 2 du traité UE qu’il est fait référence dans ce contexte, notamment à l’Etat de droit, à la liberté et à la démocratie - principes fondateurs de l’Union, qui présupposent en particulier la séparation des pouvoirs, l’indépendance du judiciaire et la liberté des médias.

Dans le cas d’une atteinte aux valeurs mentionnées, l’UE dispose d’une palette d’actions telles que les procédures d’infractions (article 258 du traité FUE), la suspension de certains droits de l’Etat Membre concerné au sens de l’article 7 du traité UE, ainsi qu’un nouveau cadre pour le renforcement de l’Etat de droit – procédure préalable à l’article 7 du traité UE. Cette dernière a été mise en place par la Commission européenne en mars 2014 afin de développer un mécanisme de dialogue entre la Commission et l’Etat membre en cause dans le but de prévenir la survenance d’une menace de violation grave et persistante des valeurs de l’Union et qui engendrerait l’application de l’article 7 du traité UE. La Cour de justice de l’Union européenne a précisé que l’Etat de droit n’est pas uniquement une obligation formelle, mais surtout l’expression d’une garantie constitutionnelle et du respect des droits fondamentaux (voir notamment C-402/05 P et C-415/05 P, pt 316). Ainsi, ce nouveau mécanisme permet à l’Union non seulement de veiller au respect des valeurs fondamentales, mais aussi d’agir dans des situations préoccupantes afin de maintenir une confiance des institutions, de tous les Etats membres et des citoyens de l’UE dans le bon fonctionnement de « l’espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières intérieures ».

Ce cadre prévoit un processus en trois étapes. Premièrement, lorsqu’une situation à caractère « systémique », qui est susceptible de porter atteinte à l’Etat de droit, au bon fonctionnement et à la stabilité des organes de l’Etat se présente, la Commission européenne engage un dialogue avec l’Etat membre concerné dont le but est d’évaluer la situation, de trouver une solution commune, ainsi que de proposer des mesures efficaces pour éliminer toute menace, tout en veillant au respect de l’égalité de traitement entre les Etats membres. L’évaluation effectuée par la Commission est menée dans l’esprit du principe de coopération loyale au sens de l’article 4, paragraphe 3, du traité UE. Elle peut faire appel à l’avis de tiers, notamment à l’aide des membres des réseaux judiciaires de l’UE. Dans un deuxième temps, se basant sur le dialogue entretenu durant la première phase, la Commission communique à l’Etat membre une recommandation dans laquelle elle expose les motifs de ses inquiétudes et propose éventuellement des mesures pour pallier aux menaces. Finalement, la Commission supervise le suivi que l’Etat a donné à la recommandation. Ce contrôle peut se traduire par une forme de discussion avec l’Etat membre sur les pratiques problématiques ou sur les moyens adoptés pour y remédier. Dans le cas où aucun résultat satisfaisant ne peut être obtenu, la Commission a la possibilité d’engager le mécanisme, plus radical, de l’article 7 du traité UE.

Ce dernier, institué par le traité d’Amsterdam et modifié par le traité de Nice, permet à l’UE de prévenir et de réagir dans le cas d’un « risque clair de violation grave » des valeurs édictées à l’article 2 du traité UE au sens de l’article 7, paragraphe 1, du traité UE. Ce moyen d’intervention est une alerte dirigée à l’Etat membre et une obligation pour les institutions de surveiller les évènements dans l’Etat membre concerné. Il peut être enclenché par un tiers des Etats membres, le Parlement européen, soit par la Commission européenne. Par la suite, c’est au Conseil de se prononcer, statuant à la majorité des quatre cinquièmes de ses membres et après l’approbation du Parlement européen. Le Conseil entend l’Etat membre concerné et peut à ce stade communiquer des recommandations à celui-ci. Le mécanisme de sanctions est indépendant de l’action préventive. Elle est visée à l’article 7, paragraphes 2 et 3, du traité UE et peut être introduite uniquement dans le cas de réalisation matérielle de la «violation grave et persistante » des valeurs européennes par l’Etat membre. L’existence de la violation doit être constatée par le Conseil européen à l’unanimité, sur proposition d’un tiers des Etats membres ou de la Commission européenne et après l’approbation du Parlement européen. C’est uniquement lorsque l’existence d’une violation a été constatée que le Conseil peut décider, en tenant compte de toutes les circonstances, de suspendre certains droits, notamment le droit de vote au sein du Conseil.

Il convient enfin de préciser que l’article 7 du traité UE ne vise pas uniquement les domaines qui entrent dans le champ d’application du droit de l’Union. En effet, cette disposition est tout autant applicable aux domaines qui relèvent uniquement du droit national. Toutefois, cette procédure n’a jamais été utilisée compte tenu des exigences élevées qu’elle requiert pour son application et de l’impact politique qu’elle pourrait avoir. Ainsi, certaines situations ne pouvant être combattues par d’autres moyens efficaces, le système ante article 7, dont on verra l’effectivité par le biais du dialogue mis en place entre la Commission européenne et la Pologne, octroie une possibilité d’agir rapidement en cas d’inquiétudes quant au respect des valeurs européennes et de rendre plus prévisibles les mesures que l’UE pourrait éventuellement prendre dans le futur. L’idée finale qui en ressort, mais qui est aussi la genèse de tout mécanisme instauré par l’Union, est l’importance vitale qu’est accordée par l’UE à la confiance mutuelle et à l’intégration, compte tenu notamment de l’interdépendance politique, juridique et économique des 28 Etats membres.

Alicja Zapedowska, « L’Union européenne : quels moyens à disposition  pour garantir l’Etat de droit ? », actualité du 14 janvier 2016, www.ceje.ch