Clémentine Mazille , 27 novembre 2012

L’arrêt Pringle rendu en Assemblée plénière par la Cour de justice le 27 novembre 2012 (affaire C‑370/12), était très attendu tant au regard des problèmes juridiques auxquels la Cour était amenée à répondre, que de son incidence sur la création du mécanisme de stabilité destiné à assurer la stabilité financière et économique de l’Union européenne.

En vertu de l’article 48, paragraphe 6, alinéa 1 du Traité UE, qui permet une révision simplifiée de certaines parties du Traité FUE, le Conseil européen a adopté la décision 2011/199 du 25 mars 2011 qui modifie l’article 136 du Traité FUE par l’insertion du paragraphe suivant : « Les Etats membres dont la monnaie est l’euro peuvent instituer un mécanisme de stabilité qui sera activé si cela est indispensable pour préserver la stabilité de la zone euro dans son ensemble. L’octroi, au titre du mécanisme, de toute assistance financière nécessaire, sera subordonné à une stricte conditionnalité ». Sur cette base, les Etats membres de la zone euro ont conclu le 2 février 2012, le Traité instituant le mécanisme européen de stabilité (Traité MES). Estimant que la modification de l’article 136 du Traité FUE constituait une modification illégale du Traité, et qu’en concluant le Traité MES, l’Irlande assumerait des obligations incompatibles avec les Traités sur lesquels est fondée l’Union européenne, un parlementaire irlandais, M. Pringle, a introduit un recours devant les juridictions irlandaises, visant notamment à obtenir une injonction interdisant à l’Irlande de ratifier le traité MES. La Supreme Court a sursis à statuer et adressé une demande de décision préjudicielle à la Cour de justice, afin qu’elle se prononce sur la validité de la décision 2011/199, sur le droit pour un Etat membre de conclure un accord tel que le Traité MES. L’affaire présentant un degré d’urgence compte tenu des « circonstances exceptionnelles de crise financière entourant la conclusion du traité MES », la Cour a accepté, dans une ordonnance du 4 octobre 2012, de mettre en œuvre la procédure accélérée prévue par les articles 23 bis du statut de la Cour de justice et 104 bis du règlement de procédure de la Cour.

Cet arrêt soulève d’importantes questions juridiques en termes de compétence de la Cour de justice de l’Union européenne et de recevabilité des questions préjudicielles. Pour s’en tenir aux aspects de compétence, il faut souligner en premier lieu les moyens soulevés par certains Etats qui contestaient la compétence de la Cour pour se prononcer sur la validité d’une décision dès lors que celle-ci constitue une modification du droit primaire de l’Union. Confrontée à un problème connu dans l’ordre interne à propos des révisions constitutionnelles, la Cour de justice met en avant le fait que la décision litigieuse est une décision d’une « institution de l’Union » au sens de l’article 267, alinéa 1, sous b) du Traité FUE. Cette décision ayant été adoptée sur le fondement de l’article 48, paragraphe 6 du Traité UE, il lui appartient de vérifier si les conditions de la procédure révision simplifiée posées par ladite disposition étaient réunies. En second lieu, la Cour considère que la seconde question relative à la possibilité pour les Etats de conclure le Traité MES implique non pas de  se prononcer sur le traité MES, qui constitue un accord auquel l’Union n’est pas partie, mais de « fournir à la juridiction nationale tous les éléments d’interprétation relevant du droit de l’Union qui permettront à celle-ci d’apprécier la conformité des dispositions du traité MES avec le droit de l’Union » (pt 80, voir l’arrêt Vandoorne du 27 janvier 2011, aff. C‑489/09). Justifiant sous cet angle sa compétence, la Cour de justice procède cependant nécessairement à une interprétation dudit Traité.

S’agissant de l’examen au fond de la première question, la Cour devait déterminer si la révision introduite par la décision 2011/199 respecte les conditions posées par l’article 48, paragraphe 6. Pour déterminer si la révision porte uniquement sur des dispositions de la troisième partie du Traité FUE, la Cour vérifie que la décision n’affecte pas les dispositions de la première partie, en particulier celles relatives à la compétence de l’Union, et en premier lieu sa « compétence exclusive dans le domaine de la politique monétaire pour les Etats membres dont la monnaie est l’euro » (pt 50). Il faut rappeler ici que le contrôle de la Cour ne porte que sur le mécanisme de stabilité tel qu’il est prévu dans la décision litigieuse, et non sur les modalités du mécanisme prévues par le Traité MES. En l’absence d’une définition par le Traité FUE de la politique monétaire (pt 53), le contrôle est effectué au regard de l’objectif de cette politique. La Cour constate ainsi que l’objectif du mécanisme prévu par la décision, préserver la « stabilité de la zone euro », se distingue de l’objectif de « stabilité des prix » de la politique monétaire de l’Union (pt 56) ; en outre le moyen mis en œuvre par le mécanisme, en particulier l’octroi d’une assistance financière aux Etats en difficulté, « ne relève à l’évidence pas de la politique monétaire » (pt 57) ; enfin, compte tenu du lien entre le mécanisme et le nouveau cadre réglementaire pour le renforcement de la gouvernance économique de l’Union (pt 58), la Cour conclut que le mécanisme relève du domaine de la politique économique et non de la politique monétaire, le fait que la Banque centrale européenne ait émis un avis sur le mécanisme étant à cet égard indifférent. S’agissant en second lieu de la compétence de l’Union dans le domaine de la coordination des politiques économiques des Etats membres, la Cour constate qu’en vertu des articles 2, paragraphe 3, et 5, paragraphe 1 du Traité FUE, le rôle de l’Union se limite à l’adoption de mesures de coordination (pt 64). Elle considère en outre que la décision 2011/199 ne porte pas atteinte à la compétence de l’Union découlant de l’article 122, paragraphe 2 du Traité FUE qui permet à l’Union d’octroyer « une assistance financière ponctuelle à un Etat membre qui connaît des difficultés ou une menace sérieuse de graves difficultés en raison de catastrophes naturelles ou d’événements exceptionnels échappant à son contrôle », mais ne lui permettrait pas d’instituer un mécanisme permanent destiné à préserver la stabilité financière de la zone euro dans son ensemble (pt 65). L’institution du mécanisme prévu par la décision 2011/199, ne porte ainsi pas atteinte aux compétences de l’Union, pas plus qu’elle n’aboutit à accroître ses compétences, la Cour soulignant notamment la différence entre la décision 2011/199 qui prévoit l’institution du mécanisme, et les modalités du mécanisme envisagées par le Traité MES (pt 74).

S’agissant de la seconde question et en premier lieu des dispositions relatives à la compétence exclusive de l’Union, la Cour de justice considère que « les activités du MES ne relèvent pas de la politique monétaire visée par lesdites dispositions du traité FUE » (pt 95), peu importe que les activités du MES puissent influer sur le niveau de l’inflation dès lors que cette hypothèse ne constituerait « que la conséquence indirecte des mesures de politique économique prises » (pt 97). Plus délicat était l’examen au regard de la compétence exclusive de l’Union « pour la conclusion d’un accord international lorsque cette conclusion […] est susceptible d’affecter des règles communes ou d’en altérer la portée » (article 3, paragraphe 2 du Traité FUE), dès lors que le MES assumera les fonctions de la FESF (Facilité européenne de stabilité financière) créée par les Etats membres en dehors du cadre de l’Union, mais surtout du MESF (Mécanisme européen de stabilisation financière), établi dans le cadre de l’Union sur la base de l’article 122, paragraphe 2 du Traité FUE. La Cour de justice considère cependant que cette modalité n’est pas « susceptible d’affecter des règles communes ou d’en altérer la portée » puisque l’Union conserve sa compétence pour octroyer une assistance financière sur le fondement de l’article 122, paragraphe 2 du Traité FUE, et qu’aucune disposition du droit primaire ne lui permettrait d’instituer un mécanisme comparable au MES. En second lieu la Cour considère que les engagements pris par les Etats membres dans le cadre du Traité MES respectent les dispositions relatives à la politique économique, car ce Traité « n’a pas pour objet la coordination des politiques économiques des Etats membres, mais constitue un mécanisme de financement » (pt 110). Un doute aurait pu exister avec la clause de conditionnalité à laquelle est soumise cette assistance financière qui peut prendre la forme d’un « programme d’ajustement macroéconomique » (article 12, paragraphe 1 du Traité MES). Loin de voir cette disposition comme une source potentielle d’empiètement sur les compétences de l’Union, la Cour de justice la considère au contraire comme un instrument visant « à assurer la compatibilité des activités du MES avec, notamment, l’article 125 du Traité FUE et les mesures de coordination prises par l’Union » (pt 111). Quant à l’interdiction, posée par l’article 123 du Traité FUE, d’accorder « des découverts ou tout autre type de crédit » aux autorités et organismes publics de l’Union et des États membres ainsi que d’acquérir directement, auprès d’eux, des instruments de leur dette, elle est interprétée strictement. La Cour de justice considère que cette règle pèse uniquement sur la BCE et les banques centrales des Etats membres, laissant libre les Etats d’octroyer une assistance financière à un autre Etat membre.

Du point de vue institutionnel, la Cour de justice considère que le droit de l’Union ne s’oppose pas à la conclusion par les Etats membres d’un accord attribuant aux institutions de l’Union des nouvelles fonctions, rappelant que « les Etats membres sont, dans les domaines qui ne relèvent pas de la compétence exclusive de l’Union, en droit de confier, en dehors du cadre de l’Union, des missions aux institutions, telles que la coordination d’une action collective entreprise par les Etats membres ou la gestion d’une assistance financière […], pour autant que ces missions ne dénaturent pas les attributions que les traités UE et FUE confèrent à ces institutions » (pt 158). La Cour relève notamment dans le cadre du MES, que l’intervention de la Commission et de la BCE « n’engagent que le MES » (pt 161). Bien plus, la Cour de justice estime que la Commission remplit sa fonction de promotion de l’intérêt général de l’Union par son implication dans le MES, ce Traité lui permettant par ailleurs « de veiller à la compatibilité avec le droit de l’Union des protocoles d’accord conclus par le MES » (pt 164). Enfin l’association de l’institution de la Cour de justice est également justifiée au regard des dispositions du Traité MES destinées à assurer la compatibilité avec le droit de l’Union.

La Cour de justice valide ainsi la structure institutionnelle du MES, mécanisme intervenant dans un domaine dans lequel l’Union n’a pas de compétence exclusive, et conclut à la possibilité pour un Etat membre de conclure et de ratifier un accord tel que le Traité MES, qui n’est pas subordonnée à l’entrée en vigueur de la décision 2011/199.

Reproduction autorisée avec l’indication: Clémentine Mazille, « Validité de la décision portant création du mécanisme de stabilité pour les Etats membres dont la monnaie est l’euro (MES), www.ceje.ch, actualité du 27 novembre 2012.