Beata Jastrzebska , 1 septembre 2008

La présente affaire concerne une différence de traitement des données à caractère personnel entre les ressortissants des Etats membres de l’Union européenne (UE) résidant en Allemagne et les citoyens allemands. Dans cet Etat membre, les données personnelles des ressortissants étrangers sont archivées dans un registre central, aisément accessible aux différentes autorités gouvernementales allemandes et qui comporte des informations personnelles détaillées sur les non-nationaux. Les données personnelles des ressortissants allemands par contre ne sont conservées que dans des registres municipaux accessibles uniquement aux autorités locales et contenant des informations basiques sur la personne concernée.

Jugeant un tel système discriminatoire, M. Heinz Huber, ressortissant autrichien établi en Allemagne, a demandé à l’autorité allemande compétente d’effacer du registre central toutes les données le concernant. Suite au refus, il a engagé une action en justice invoquant l’article 12 TCE et la directive 95/46, relative à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation des données. Dans le cadre de ce litige, la juridiction allemande pose à la Cour de justice une question préjudicielle pour savoir si le système allemand de traitement de données est compatible, d’une part, avec l’interdiction de toute discrimination liée à la nationalité et, d’autre part, avec l’exigence de nécessité prévue par l’article 7, lettre e) de la directive 95/46.

L’affaire est pendante devant la Cour de justice. L’avocat général Maduro a rendu ses conclusions le 3 avril 2008.

S’agissant de la première question, le gouvernement allemand fait valoir que l’obligation pour les Etats membres de ne pas discriminer sur la base de la nationalité implique que seules les situations analogues soient traitées de la même façon. Or, étant donné que le statut de résident d’un ressortissant allemand diffère de celui d’un ressortissant étranger - le premier ayant un droit de séjour illimité, fondé sur la nationalité, le second ayant un droit limité conféré par le droit communautaire - un traitement différent de leurs données personnelles s’avère fondé. Selon l’avocat général, il ne suffit pas de constater que les ressortissants allemands et les ressortissants étrangers ne se trouvent pas dans la même situation pour qu’une différence de traitement soit conforme au droit communautaire. Il souligne qu’il est en outre nécessaire de démontrer que cette différence de situation est susceptible de justifier un traitement distinct. En l’espèce, le gouvernement allemand invoque trois raisons pour justifier un système différent de traitement des données. En premier lieu, un tel système serait indispensable aux fins du droit de l’immigration, le droit communautaire permettant aux Etats membres d’imposer des limitations à l’entrée et à la résidence sur leur territoire des ressortissants d’autres Etats membres. Pour pouvoir exercer cette compétence, les autorités allemandes auraient besoin d’un mécanisme efficace de collecte des données afin de surveiller le mouvement des étrangers sur leur territoire. La directive 2004/38, relative au droit des citoyens de l’Union de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres, autoriserait par ailleurs implicitement la collecte et le traitement des données. En deuxième lieu, le gouvernement soutient que la collecte centrale et détaillée des données est dictée par la nécessité de lutter contre la criminalité. En troisième lieu, elle servirait à l’archivage des données statistiques.

Examinant le premier argument, l’avocat général souligne que même si la directive précitée permet la collecte des données, elle ne confère pas aux Etats membres une liberté inconditionnelle dans le choix de système à adopter : les mesures choisies doivent être compatibles avec le droit communautaire. Il conclut que tel n’est pas le cas en l’espèce. D’abord, il n’est pas nécessaire que le registre des données soit accessible aux autorités administratives et judiciaires qui ne sont pas compétentes en matière d’immigration. Ensuite, les données collectées par l’intermédiaire du registre central sont trop nombreuses et vont au delà des objectifs en matière d’immigration, les différentes informations personnelles sur l’individu étant sans importance pour une autorité de contrôle du statut de résident. En ce qui concerne la nature centralisée du registre, l’avocat considère qu’il convient de s’interroger sur l’existence d’autres modes d’archivage des données qu’un registre central, permettant aux autorités en charge de l’immigration d’assurer le respect des règles sur le statut de résident des étrangers. Il renvoie cette question à la juridiction nationale qui devra y répondre sur la base de la jurisprudence de la Cour de justice relative au droit d’entrée et de résidence sur le territoire d’un Etat membre. Le débat s’inscrit, selon l’avocat général, dans un contexte de la citoyenneté européenne, il cite les arrêts Baumbast et Grzelczyk en rappelant que le statut de citoyen de l’UE a vocation à être le statut fondamental des ressortissants des Etats membres. Or, l’interdiction de discrimination fondée sur la nationalité n’est plus simplement un instrument au service d’une liberté de circulation, mais est au cœur du concept de citoyenneté européenne et impose aux Etats membres de traiter les ressortissants de l’UE comme leurs propres nationaux. Bien que l’UE ne vise pas à substituer un « peuple européen » aux peuples nationaux, elle exige que les Etats membres n’agissent plus exclusivement en termes d’intérêts optimaux de leurs citoyens, mais aussi pour le bien commun de tous les citoyens de l’UE.

Sur la base de ce raisonnement l’avocat général conclut que aussi bien l’accessibilité du registre central que le type des données qu’il contient ne sauraient être justifiés par la nécessité d’assurer le respect des dispositions en matière d’immigration. La question de l’utilité d’un registre central doit être tranché par la juridiction nationale.

S’agissant des deuxième et troisième arguments invoqués par l’Allemagne pour justifier un système distinct de traitement des données des étrangers, à savoir la lutte contre la criminalité ainsi que le besoin de données statistique, l’avocat constate d’abord que la lutte contre la criminalité est en principe un motif pouvant justifier une dérogation au droit communautaire. Toutefois, les Etats membres ne peuvent pas les invoquer de façon sélective et uniquement à l’encontre des citoyens de l’UE. L’Allemagne ne peut en outre pas prétendre que la lutte contre la criminalité exige le traitement systématique des données des ressortissants de l’UE mais pas de celles des nationaux. Pour l’avocat général cela équivaudrait à soutenir, de manière inadmissible, que les ressortissants de l’UE représentent une menace plus grave pour la sécurité que les ressortissants nationaux.

Pour ce qui est de la nécessité de collecter les données pour établir des statistiques, prétendument imposée aux Etats membres par l’article 3 du règlement n° 862/2007, relatif aux statistiques communautaires sur migration et la protection internationale, l’avocat général souligne que les statistiques visées par le règlement doivent être anonymes et impersonnelles. Le système de traitement des données mis en place par les autorités allemandes ne peut donc pas être justifié sur cette base.

Dans la seconde partie de ses conclusions, l’avocat général examine la question de l’exigence de nécessité au sens de l’article 7, lettre e), de la directive 95/46. Il fonde son raisonnement sur l’analyse opérée lors d’examen de la question de discrimination et parvient aux mêmes conclusions. L’accessibilité du registre central et le type des données qu’il contient ne sauraient être justifiés par la nécessité d’assurer le respect des dispositions en matière d’immigration. La question de l’utilité d’un registre central doit être tranché par la juridiction nationale.

La présente affaire touche à plusieurs principes fondamentaux du droit communautaire dont celui de la non-discrimination et de l’égalité de traitement des ressortissants des Etats membres de l’UE. Elle souligne les difficultés liées à la question du traitement des données à caractère personnel au sein de l’UE. Elle incite enfin à la réflexion sur la portée de la notion de citoyenneté européenne, les prérogatives que ce statut confère aux ressortissants des Etats membres et les obligations qui en résultent pour ces Etats. Sur ce dernier point, les conclusions de l’avocat général n’apportent que peu de précisions. Il n’y consacre qu’un paragraphe dans lequel il conclut que la citoyenneté européenne exige que les Etats membres n’agissent plus exclusivement en termes d’intérêts optimaux de leurs citoyens mais pour le bien commun de tous les citoyens de l’UE. On peut se demander dès lors pourquoi cette affirmation ne constitue-t-elle pas la base de tout le raisonnement de l’avocat général ? Ceci résulte-il du fait que la notion de citoyenneté européenne ne ferait que compléter, en vertu de l’article 17 TCE, la citoyenneté nationale ? Mais cette affirmation permet-elle pour autant de conclure que les nationaux peuvent toujours être traités d’une manière différente que les ressortissants d’autres Etats membres ?

En attendant l’arrêt de la Cour de justice, force est de constater que les principes fondamentaux du droit communautaire, comme la citoyenneté, pourtant établis depuis longtemps par le traité, laissent encore subsister des doutes quant à leur contenu et interprétation.

Reproduction autorisée avec indication : Beata Jastrzebska, "Interdiction de discrimination, citoyenneté européenne et traitement des données à caractère personnel (affaire C-524/06, Huber c. Allemagne, conclusions de l’avocat général)", www.ceje.ch, actualité du 1er septembre 2008.