Ljupcho Grozdanovski , 19 septembre 2012

Une remarquable complexité caractérise les rapports entre les systèmes juridiques nationaux, régionaux et international, notamment au sujet de la mise en œuvre des résolutions adoptées au sein du Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations unies (ci-après l’ONU), dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. En effet, ces dernières ont pour effet de créer une présomption de culpabilité des personnes ou entités soupçonnées de participer à des activités terroristes, laquelle ne peut être renversée devant une juridiction nationale ou régionale, qu’au risque pour les Etats, de méconnaître les obligations qui leur incombent en leur qualité d’Etats parties à l’ONU.

Dans l’arrêt Kadi de 2008, la Cour de justice de l’Union européenne a souligné l’importance des garanties procédurales qui doivent être consacrées dans lesdites résolutions, en annulant le règlement n° 881/2002, fondé sur la résolution 1390 (2000), pour violation du principe de protection juridictionnelle effective.

En ce qui concerne la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après la Cour EDH), l’on se rappelle de l’arrêt Bosphorus de 2005, où était en cause la violation par l’Irlande de la Convention européenne des droits de l’Homme (ci-après la CEDH), en raison de l’exécution des obligations prévues dans le règlement n° 990/93, lui-même fondé sur la résolution onusienne 820 (1993). Au lieu d’apprécier la portée de la violation alléguée, la Cour EDH a préféré établir la présomption selon laquelle la protection des droits de l’homme dans l’Union européenne est équivalente à celle garantie par la CEDH. L’on a alors cru que l’arrêt Bosphorus a créé un précédent dans la jurisprudence de la Cour EDH, notamment pour les affaires où celle-ci serait amenée à apprécier la violation de la CEDH, engendrée par l’exécution des  engagements internationaux des Etats parties à cette dernière. L’arrêt Nada c. Suisse, rendu en grande chambre le 12 septembre 2012, montre que la Cour EDH semble abandonner sa position dans l’arrêt Bosphorus pour suivre le raisonnement tenu par la Cour de justice dans l’arrêt Kadi.

M. Nada, de nationalité égyptienne et italienne, réside à Campione, territoire italien frontalier avec le canton suisse du Tessin. En raison de ses affaires et problèmes de santé, il faisait des déplacements fréquents en Suisse.

Compte tenu des résolutions du Conseil de sécurité de l’ONU relatives à l’instauration du comité des sanctions et à l’adoption des ‘smart’ sanctions, visant des individus plutôt que des Etats soupçonnés de participer à des activités terroristes, le Conseil fédéral suisse a adopté, en 2000, une ordonnance instituant des mesures à l’encontre des Taliban (ci-après l’ordonnance), bien que la Suisse n’ait rejoint l’ONU qu’en 2002.

La résolution 1390 (2002) du Conseil de sécurité a institué une interdiction d’entrée et de transit pour les personnes, groupes, entreprises et entités associés, indiquées sur une liste établie en application des résolutions 1267 (1999) et 1333 (2000). Le nom de M. Nada figurait sur cette liste et a été inséré dans l’ordonnance suisse sur les Talibans. M. Nada s’est alors vu retirer son permis de frontalier par les autorités tessinoises. Ne pouvant pas obtenir une dérogation de la part des services de l’immigration, lui permettant de temporairement circuler sur le territoire suisse, il a demandé au Conseil fédéral la radiation de son nom de l’ordonnance. Par décision rendue en 2006, la demande a été rejetée, au motif que le comité des sanctions du Conseil de sécurité de l’ONU est le seul organe compétent pour effectuer une telle radiation. En outre, à la date où ladite décision a été rendue, la demande de radiation du nom du requérant pouvait seulement être formulée par l’Etat dont l’intéressé avait la nationalité ou l’Etat sur le territoire duquel il avait sa résidence principale, la Suisse n’étant, dans le cas de M. Nada, ni l’un ni l’autre. En 2007, ce dernier s’adressa au point focal du comité des sanctions du Conseil de sécurité, chargé de recevoir les demandes individuelles de radiation des personnes ou entités figurant sur les listes établies par le comité des sanctions. Le recours a été rejeté. Saisi de l’affaire, le Tribunal fédéral a, dans un arrêt du 14 février 2007, souligné qu’en vertu de l’article 103 de la Charte de l’ONU, les obligations contractées par les Etats parties à l’ONU bénéficient d’une primauté lors d’un conflit avec d’autres engagements internationaux de ces derniers. L’application uniforme du système onusien des ‘smart’ sanctions serait donc amoindrie, si la Suisse avait méconnu le caractère contraignant de ses obligations en tant que membre de l’ONU, sous prétexte de protéger les droits garantis par la CEDH et le Pacte des droits civils et politiques, dont elle est également partie. Tout en reconnaissant les restrictions importantes à la vie privée et à la liberté de circulation de M. Nada, le Tribunal fédéral a estimé que les autorités suisses ne disposaient d’aucune marge de manœuvre dans la mise en œuvre desdites résolutions.

C’est dans ces circonstances de fait et de droit que la Cour EDH  a été saisie sur le fondement de l’article 34 CEDH.

En ce qui concerne la question de la recevabilité du recours, M. Nada a soutenu que sa requête est compatible avec la CEDH, car le caractère contraignant des sanctions dont il a fait l’objet, importe peu pour l’imputabilité à la Suisse des restrictions aux droits garantis par la CEDH. En outre, il souligne que la saisine de la Cour EDH n’a pas pour effet de remettre en question le caractère prioritaire de la Charte de l’ONU, mais de veiller à ce que celle-ci ne soit pas utilisée « comme un prétexte pour ne pas respecter les dispositions de la Convention » (pt 106). Cet argument a été admis par la Cour EDH et le recours a été déclaré recevable (pts 117 ss). La question de l’épuisement de voies de recours internes a été traitée par la Cour EDH dans le cadre de son appréciation du fond de l’affaire.

Le requérant a allégué la violation de trois droits garantis par la CEDH : le droit à la vie privée (art. 8 CEDH), le droit à un recours juridictionnel effectif (art. 13 CEDH) et le droit à la liberté et à la sûreté (art. 5 CEDH).

S’agissant de la violation de l’article 8 CEDH, M. Nada a fait valoir que l’interdiction de circuler l’a empêché d’assister à des événements familiaux, qui ont eu lieu en dehors de son lieu de résidence. Le gouvernement suisse a soutenu que le système de sanctions prévoyait la possibilité de demander des dérogations, qui permettraient au requérant des déplacements temporaires en dehors de la région italienne où il a sa résidence principale. La Cour EDH a toutefois considéré que les sanctions imposées au requérant ont eu pour effet de rendre plus difficile la possibilité de circuler et de s’entretenir avec d’autres personnes. Elle a dès lors conclu à une ingérence dans la vie privée de ce dernier, contraire à l’article 8 CEDH (pt 166). Pour justifier cette violation, le gouvernement défendeur a fait valoir que la Suisse, liée par les résolutions adoptées dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, n’a fait qu’exécuter les obligations internationales qui lui incombent en sa qualité de membre de l’ONU. Sur ce point, la Cour EDH a rappelé sa jurisprudence constante selon laquelle « la Convention ne doit pas être interprétée isolément mais de manière à se concilier avec les principes généraux de droit international » (pt 169). Toutefois, en présence de deux engagements internationaux divergents, elle a jugé qu’il appartient aux Etats d’assurer que lesdits engagements soient « autant que possible harmonisés de manière à leur conférer des effets en tous points conformes au droit en vigueur » (pt 170). En réponse à l’argument que la Suisse ne disposait d’aucune marge de manœuvre dans l’application desdites résolutions, la Cour EDH a soulevé une motion adressée par le Conseil fédéral suisse au Conseil de sécurité, dans laquelle il indique qu’il n’entend pas donner une application inconditionnelle auxdites résolutions. La Cour a jugé que la Suisse jouissait d’une latitude, restreinte mais réelle, dans la mise en œuvre de ces dernières (pt 179). Dès lors qu’il incombe avant tout aux Etats de concilier leurs engagements internationaux conflictuels, la Cour EDH a estimé que la Suisse n’a pas démontré qu’elle ait déployé tous les efforts nécessaires pour harmoniser les obligations lui incombant en vertu de la Charte de l’ONU ainsi que de la CEDH. Par conséquent, l’ingérence dans la vie privée du requérant ne satisfait pas au critère de proportionnalité (pt 197).

En ce qui concerne la violation alléguée du droit de recours juridictionnel effectif, au sens de l’article 13 de la CEDH, le requérant a soutenu que le Tribunal fédéral a recommandé, mais pas ordonné, aux autorités suisses d’appuyer la radiation de son nom de la liste des terroristes présumés auprès du comité des sanctions, seul organe compétent pour procéder à ladite radiation. La Cour EDH a rappelé que le requérant a pu saisir les juridictions suisses aux fins de la radiation de son nom de la liste annexée à l’ordonnance sur les Talibans, mais aucune juridiction n’a statué sur les violations alléguées de la CEDH, estimant que, compte tenu du caractère contraignant des résolutions en cause, les sanctions qu’elles prévoient ne peuvent pas être levées pour motif d’une violation des droits de l’homme (pt 210). Par conséquent, la Cour EDH a jugé que le requérant n’a pas disposé de moyens juridictionnels effectifs, lui permettant de demander la radiation de son nom de ladite liste. Dès lors, l’exception préliminaire soulevée par le gouvernement suisse relatif au non-épuisement des voies de recours a été rejetée et la Cour EDH a confirmé la violation de l’article 13 de la Convention.

En revanche, la Cour a rejeté les allégations  du requérant concernant la violation de l’article 5 CEDH, dès lors que la restriction de sa liberté de circulation ne saurait être considérée comme une mesure privative de liberté au sens de la jurisprudence de la Cour EDH.

L’arrêt Nada de la Cour EDH et l’arrêt Kadi de la CJUE convergent sur deux points. Premièrement, les deux juridictions mettent en avant que tant dans le système de la CEDH que dans celui de l’Union européenne, il ne saurait être admis que les terroristes présumés soient privés des garanties procédurales dont jouit tout autre justiciable. Deuxièmement, il ressort des deux arrêts que le principal effort de conciliation des engagements internationaux divergents incombe, en premier lieu, aux autorités nationales et européennes, chargées de mettre en œuvre les résolutions en cause, dès lors que les actes de mise en œuvre de ces dernières peuvent - désormais - faire l’objet du contrôle de légalité effectué par la CJUE, et du contrôle de conventionalité, effectué par la Cour EDH.

Reproduction autorisée avec l’indication: Ljupcho Grozdanovski, "L'alignement de la Cour EDH sur la jurisprudence Kadi de la CJUE dans l'arrêt Nada c. Suisse", www.ceje.ch, actualité du 19 septembre 2012