Margaux Bierme , 4 mai 2016

Bruno Costantini et d’autres requérants sont à l’origine d’une proposition d’initiative citoyenne européenne (ci-après « ICE ») portant sur « le droit aux soins de longue durée : Mener une vie digne et indépendante est un droit fondamental ». Dans l’arrêt du 19 avril 2016 (T-44/14), le Tribunal a rejeté la demande introduite par les requérants en vue d’annuler la décision par laquelle la Commission a refusé d’enregistrer ladite proposition d’initiative citoyenne. L’ICE faisait référence aux articles 14, 153 et 352 TFUE comme fondements juridiques.

La Commission européenne a estimé qu’elle ne pouvait manifestement pas présenter une proposition d’acte fondée sur lesdites dispositions. Les requérants ont invoqué trois moyens à l’appui de leur recours. Ils considéraient que l’article 4, paragraphe 2, lettre b), du règlement n^o 211/2011 relatif à l’initiative citoyenne avait été appliqué de manière erronée et estimaient qu’un défaut du respect du principe de bonne administration ainsi qu’un défaut de motivation pouvaient être reprochés à la Commission européenne dans son appréciation.

L’article 4, paragraphe 2, du règlement relatif à l’initiative citoyenne énonce les conditions qu’il convient de satisfaire en vue de l’enregistrement, par la Commission européenne, d’une proposition d’initiative citoyenne. La lettre b) stipule que « la proposition d’initiative citoyenne [ne doit pas être] manifestement en dehors du cadre des attributions de la Commission en vertu desquelles elle peut présenter une proposition d’acte juridique de l’Union aux fins de l’application des traités ». Quant au sens et à la portée de cette condition, il convient, selon le Tribunal, d’analyser tour à tour les articles 14, 153 et 352 TFUE, proposés comme fondements juridiques de la proposition d’ICE par les requérants.

L’article 14 TFUE concerne les services d’intérêt économique général (ci-après « SIEG »). La première pierre d’achoppement concerne la reconnaissance des soins de longue durée comme étant un SIEG, d’une part, et l’exclusion, à ce titre, de ces soins du champ d’application de certaines règles du marché intérieur, d’autre part. À ce sujet, le Tribunal rappelle que la définition de l’étendue et l’organisation des SIEG reste une prérogative des Etats membres étant donné l’absence « tant de compétence spécialement attribuée à l’Union que de définition précise et complète de la notion de SIEG en droit de l’Union » (pt 24). Pas convaincu par les arguments présentés par les requérants sur cette question, le Tribunal a conclu que la Commission était en droit de constater qu’elle ne pouvait pas « proposer l’adoption d’un texte qualifiant les services de soins de longue durée de SIEG et excluant ces services de l’application des règles du marché intérieur » (pt 35).

En complément de l’article 14 TFUE, les requérants proposent l’article 153 TFUE qui concerne la politique sociale, et permet plus particulièrement l’instauration de prescriptions minimales concernant la sécurité sociale des travailleurs. Sans surprise, le Tribunal constate que cette disposition « ne couvre que partiellement le champ d’application des mesures attendues dans la proposition d’ICE ». L’adoption d’actes juridiques relatifs à d’autres catégories de personnes n’est dès lors pas permise sur la base de cet article, qui ne peut, en l’espèce, être retenu.

Enfin, l’article 352 TFUE, clause de flexibilité, est également proposé par les requérants comme base juridique. Le Tribunal rappelle la substance de l’article 352 TFUE et la jurisprudence y relative. Il est intéressant de mettre en évidence le constat du Tribunal selon lequel « ni l’article 352 TFUE, ni le règlement [relatif à l’initiative citoyenne] n’excluent le recours à l’article 352 TFUE dans le cadre de l’ICE » (pt 52). Il relève également que « le respect des conditions figurant à l’article 352 TFUE s’impose également dans le cadre d’une proposition ICE » (pt 53). En l’espèce, il n’a pas été démontré par les requérants que les conditions de recours à l’article 352 TFUE étaient remplies.

En ce qui concerne ensuite la violation du principe de bonne administration, le devoir de cohérence implique que « les affaires similaires doivent être traitées de la même manière (…) » (pt 57). Selon les requérants, la pertinence d’une base juridique douteuse ne constituerait pas un motif de refus d’enregistrement par la Commission, celle-ci ayant auparavant procédé à l’enregistrement d’autres propositions d’ICE similaires. Le Tribunal ne suit cependant pas l’argumentation des requérants et rappelle que le principe de bonne administration est à concilier avec le respect de la légalité. Or, le fait que la Commission n’ait pas suivi une prétendue pratique décisionnelle n’entacherait pas la légalité de la décision attaquée.

Enfin, les requérants allèguent que la Commission européenne n’a pas respecté l’obligation de motivation de l’article 296 TFUE. Le règlement relatif à l’initiative citoyenne exprime spécifiquement cette obligation en son article 4, paragraphe 3, second alinéa. S’agissant d’une décision de refus d’enregistrement de proposition ICE, la Commission « doit faire clairement apparaître les motifs justifiant le refus » (pt 72). En effet, une telle décision a un impact considérable sur l’effectivité du droit des citoyens de présenter une ICE. Le Tribunal conclut à cet égard que les raisons pour lesquelles les articles 14 et 153 TFUE ne pouvaient être retenus comme bases juridiques appropriées ont été clairement exposées et motivées. Quant à l’article 352 TFUE, les requérants constataient l’absence pure et simple de motivation spécifique à ce sujet. Le Tribunal énonce que ceux-ci n’avaient pas eux-mêmes présenté une argumentation significative sur cette disposition et qu’en conséquence « la motivation implicite [présentée par la Commission européenne] quant à cette disposition doit être considérée comme suffisante » (§79).

La Commission était donc en droit de refuser l’enregistrement la proposition d’ICE. Il est intéressant de noter que les requérants mettent en lumière le caractère justiciable d’une décision de refus d’enregistrement de la Commission en matière d’initiative citoyenne. Le Tribunal s’est prononcé pour la première fois sur cette question en 2015 dans l’arrêt Anagnostakis c. Commission (T-450/12), qui fait actuellement l’objet d’un pourvoi devant la Cour. D’autres affaires concernant un refus d’enregistrement d’ICE par la Commission européenne sont actuellement en cours. D’un point de vue substantiel, cet arrêt est aussi l’occasion de remarquer que les articles 14, 153 et 352 TFUE invoqués par les requérants ne constituent pas des bases juridiques valables pour fonder une proposition de la Commission relative au droit aux soins de longue durée. A l’heure actuelle, trois initiatives citoyennes ont abouti, l’une d’entre-elles, prise à titre d’exemple par les requérants, est intitulée « L'eau et l'assainissement sont un droit humain! L'eau est un bien public, pas une marchandise ! ». L’article 14 TFUE était proposé comme base juridique par les auteurs. Il nous semble que les requérants auraient pu s’inspirer d’une autre proposition en matière de santé intitulée « Un de nous » et présenter leur proposition sous un angle permettant le recours à l’article 168 TFUE. En définitive, l’arrêt permet de faire le point sur le processus d’ICE et, plus précisément, sur les conditions requises pour le franchissement de la première étape, à savoir l’enregistrement de la proposition.

Margaux Biermé, "Refus d’enregistrer une proposition d’initiative citoyenne en matière de droit aux soins de longue durée", Actualité du 28 avril 2016, disponible sur www.ceje.ch