Silvia Gastaldi , 25 juin 2007

Dans un arrêt en manquement du 7 juin 2007, les Pays-Bas ont été condamnés par la Cour de justice pour avoir maintenu une législation permettant l’expulsion automatique des citoyens de l’Union en cas de condamnation pénale lorsque ces derniers ne résident pas de manière régulière aux Pays-Bas (arrêt Commission c. Pays-Bas, aff. C-50/06).

L’ancienne directive 64/221 exige que l’expulsion d’un citoyen de l’Union se fonde exclusivement sur le comportement de la personne concernée ; l’existence de condamnations pénales ne peut pas motiver automatiquement une telle mesure (article 3 de la directive). En outre, selon une jurisprudence constante, une législation nationale qui établit un lien systématique et automatique entre une condamnation pénale et une mesure d’éloignement n’est pas conforme au droit communautaire (voir les arrêts Bouchereau de 1977, Calfa de 1999, Commission c. Espagne de 2006, aff. C-503/03, Commission c. Allemagne de 2006, aff. C-441/02).

La législation néerlandaise, dont le contenu est clairement contraire au droit communautaire, s’applique uniquement aux ressortissants des autres Etats membres qui sont en « situation irrégulière » aux Pays-Bas. Ces derniers sont les ressortissants des Etats membres qui n’apportent pas la preuve de leur nationalité au moyen d’un passeport ou d’une carte d’identité en cours de validité ou qui ont fait recours à l’assistance publique aux Pays-Bas, ce qui entraîne la perte de leur droit de séjour.

Afin d’établir l’existence d’un manquement des Pays-Bas, il y avait lieu de déterminer si cet Etat membre pouvait exclure ainsi l’application de la directive 64/221 à l’égard de citoyens de l’Union européenne en « situation irrégulière ». La Cour devait donc examiner si les citoyens pouvaient se prévaloir des garanties prévues par la directive 64/221, indépendamment de leur statut de résident aux Pays-Bas.

En vertu de l’article 1 de la directive 64/221, cet instrument s’applique aux ressortissants d’un Etat membre qui séjournent ou se rendent dans un autre Etat membre de la Communauté, soit en vue d’exercer une activité salariée ou non salariée, soit en qualité de destinataires de service. La directive s’applique également aux autres ressortissants communautaires bénéficiant d’un droit de séjour tiré du droit dérivé, notamment les retraités, les étudiants ainsi que les autres ressortissants communautaires ayant les moyens suffisants (voir le renvoi spécifique à la directive 64/221 prévu par les directives 90/365, 93/96 et 90/364, lesquelles ont été abrogées par la directive 2004/38).

Les ressortissants d’un Etat membre « en situation irrégulière » aux Pays-Bas ne disposent pas d’un droit de séjour spécifique en vertu des dispositions du Traité CE ou du droit dérivé susmentionné. Ils bénéficient cependant d’un droit de séjour en application directe de l’article 18 CE, en leur seule qualité de citoyen de l’Union européenne (voir l’arrêt Baumbast de 2002). La Cour de justice considère que cette catégorie de citoyen entre dans le champ d’application de la directive 64/221 pour plusieurs motifs :

• Le droit de séjour de l’article 18 CE n’est reconnu que sous réserve des limitations et conditions prévue par le Traité CE ou le droit dérivé. Parmi ces limitations, la Cour inclut la directive 64/221 qui permet le renvoi de citoyens de l’Union pour des raisons d’ordre public ou de sécurité publique dans le respect de certaines garanties matérielles et procédurales, ainsi que des principes généraux du droit communautaire.
  
  
• La Cour précise en outre que le champ d’application personnel des garanties procédurales prévues dans la directive 64/221 doit être interprété largement (arrêts MRAX de 2002 et Commission c. Espagne de 2006, aff. C-503/03). Selon la Cour, les Etats membres doivent prendre toutes les mesures nécessaires pour que tout ressortissant d’un autre Etat membre frappé d’une décision d’éloignement puisse jouir de la protection offerte par les dispositions de cette directive. L’exclusion du bénéfice des garanties matérielles et procédurales de la directive 64/221 pour les citoyens de l’Union ne séjournant pas de manière régulière sur le territoire de l’Etat membre d’accueil priverait celles-ci de l’essentiel de leur effet utile.
  
  
• Enfin, la Cour de justice confirme son interprétation en s’appuyant sur l’arrêt MRAX de 2002, dans lequel elle a considéré qu’un ressortissant d’un Etat tiers, membre de la famille d’un ressortissant communautaire, qui ne remplit pas les conditions d’un séjour légal, doit pouvoir se prévaloir des garanties procédurales prévues par la directive 64/221.

Dans ces conditions, la législation néerlandaise qui n’applique la directive 64/221 qu’aux citoyens de l’Union européenne séjournant de manière régulière aux Pays-Bas n’est pas conforme au droit communautaire.

Cet arrêt confirme la portée de l’article 18 CE en droit communautaire, notamment son effet direct en matière de droit de séjour et de protection contre l’expulsion des ressortissants communautaires inactifs. La problématique du cas d’espèce est aujourd’hui dépassée, dès lors que la directive 2004/38 (en particulier, son chapitre VI) a remplacé la directive 64/221, abrogée le 30 avril 2006. Tout en maintenant les garanties de la directive 64/221, la nouvelle directive a un champ d’application personnel plus large, comprenant tout citoyen de l’Union qui se rend ou séjourne dans un Etat membre autre que celui dont il a la nationalité, ainsi que les membres de sa famille qui l’accompagnent ou le rejoignent (articles 2 et 3). La directive 2004/38 assure ainsi clairement le bénéfice des garanties matérielles et procédurales à tout citoyen en cas de renvoi.

La directive 64/221 est applicable en Suisse en vertu de l’Accord bilatéral entre la Suisse et la Communauté européenne et ses Etats membres (ALCP). En vertu de l’article 16 ALCP, les parties contractantes se sont engagées à respecter les droits et obligations équivalant à ceux contenus dans les actes juridiques de la Communauté européenne auxquels il est fait référence dans l’ALCP, ce qui est le cas de la directive 64/221, mentionnée à l’article 5 de l’annexe 1 de l’ALCP.

L’interprétation de la Cour de justice dans le cas d’espèce ne sera cependant pas applicable telle quelle en droit suisse : d’une part, les juridictions suisses ne sont pas liées par la jurisprudence de la Cour de Luxembourg postérieure à la date de signature de l’Accord, le 21 juin 1999, et d’autre part, la citoyenneté n’est pas une notion reprise par l’ALCP, ce qui rend la jurisprudence communautaire difficilement transposable en droit suisse. Dès lors, les ressortissants communautaires « en situation irrégulière » en Suisse ne pourront pas, en principe, bénéficier des garanties prévues par la directive 64/221. Les garanties matérielles et procédurales prévues par cette directive sont en effet assurées uniquement aux catégories de ressortissants communautaires prévues expressément par l’Accord, à savoir les travailleurs salariés, les indépendants, les étudiants, les autres ressortissants ayant les moyens suffisants ainsi que les membres de leur famille.

Reproduction autorisée avec indication : Silvia Gastaldi, "Citoyens en situation irrégulière : les Pays-Bas condamnés pour des renvois systématiques", www.ceje.ch, actualité du 25 juin 2007.