Margaux Bierme , 22 juin 2016

Dans l’arrêt du 14 juin 2016, la Cour de justice de l’Union européenne a annulé la décision du Conseil concernant la signature et la conclusion de l’accord entre l’Union européenne et la République de Tanzanie (ci-après « l’accord UE-Tanzanie »). Cet accord portait sur les conditions de transfert de pirates maritimes à la République unie de Tanzanie par l’Union européenne.

La question-clé était la suivante : l’accord UE-Tanzanie doit-il être basé sur la PESC (article 37 TUE), ou sur la PESC et la coopération judiciaire en matière pénale et policière (article 37 TUE et articles 82 et 87 TFUE) ? Outre la question de la base juridique, se pose la question de l’information du Parlement européen tout au long du processus de négociation et de conclusion de l’accord.  

Du choix de la base juridique dépend le rôle du Parlement européen. Si la décision attaquée concerne un accord « portant exclusivement sur la PESC », la disposition procédurale pertinente est l’article 218, paragraphe 6, second alinéa, premier membre de phrase, TFUE, à savoir une procédure excluant toute participation du Parlement européen. Au contraire, si l’accord porte sur la PESC mais aussi sur la coopération judiciaire en matière pénale et policière, l’article 218, paragraphe 6, second alinéa, sous a), v), TFUE s’impose et requiert une approbation du Parlement européen.

Pour trancher cette divergence, il y a lieu de statuer sur la substance de l’accord UE-Tanzanie. Ce dernier a pour objet la piraterie, qui relève de la lutte contre la criminalité internationale. Le Parlement défendait que cette thématique était notamment liée à l’espace de liberté, de sécurité et de justice (ci-après « ELSJ »), tandis que le Conseil estimait que ladite lutte touchait la PESC. Pour défendre sa position, le Conseil s’est notamment appuyé sur un arrêt antérieur, à savoir celui relatif à l’accord UE-Maurice, dans lequel une opposition entre le Parlement européen et le Conseil à propos du choix de la base juridique de la décision portant signature et conclusion dudit accord avait déjà eu lieu. Dans cet arrêt du 24 juin 2014, la Cour avait jugé qu’une décision de conclusion d’un accord dont la base juridique matérielle relève de la PESC implique le suivi de la procédure de 218, paragraphe 6, second alinéa, premier membre de phrase, TFUE.

Dans ce contexte, la Cour de justice, après avoir rappelé les principes qui gouvernent le choix de la base juridique et les conditions auxquelles une double base juridique peut être envisagée, apprécie le contenu et la finalité de l’accord UE-Tanzanie (pt 42 et ss). Ce dernier est, en réalité, un accessoire à l’action de l’EUNAVFOR, agissant dans le contexte de l’opération militaire de l’Union européenne « Atalanta ». En conséquence, « [les actions entreprises par cette force navale] se déroulent dans le cadre exclusif d’une opération spécifique relevant de la PESC (…) » (pt 53). La Cour de justice conclut, à ce sujet, que « cet accord relevant de manière prépondérante (nous soulignons) de la PESC », les articles 37 TUE et 218, paragraphe 6, second alinéa, premier membre de phrase, TFUE constituaient les bases juridiques matérielle et procédurale appropriées pour l’adoption de la décision contestée. Il peut d’ores et déjà être remarqué que la Cour a, dans sa conclusion, utilisé le terme « prépondérante » et non « exclusive ». En conséquence, le rôle du Parlement européen est limité, voire absent, conformément à l’arrêt du 24 juin 2014.

En ce qui concerne l’information pleine et immédiate du Parlement conformément à l’article 218, paragraphe 10, TFUE, si aucun doute ne subsistait quant à l’application de cette disposition dans le cas d’un accord international portant exclusivement sur la PESC, son respect posait toutefois question. Reprochant une absence d’information au Conseil, ce dernier s’est défendu d’avoir communiqué les décisions pertinentes (nous soulignons), adoptées au titre de l’article 218 TFUE (pt 59). Il peut être souligné qu’en se justifiant ainsi, le Conseil s’accorde une marge de manœuvre à propos des informations qu’il juge opportun de communiquer au Parlement. Le Conseil estime également que la transmission des informations relatives au déroulement des négociations était sous la responsabilité du haut représentant.

Sur ces questions, la Cour de justice ne suit pas l’argumentation présentée par le Conseil. En effet, après avoir rappelé la portée de l’obligation d’information contenue à l’article 218, paragraphe 10, TFUE, la Cour énonce qu’elle s’applique en matière de PESC et que le Parlement a, dans ce domaine, un droit de regard. Elle rappelle aussi l’enjeu de l’implication du Parlement européen dans le processus décisionnel et reprend la formule qu’elle avait utilisée en 1980 déjà, énonçant qu’une telle implication était « le reflet, au niveau de l’Union, d’un principe démocratique fondamental selon lequel les peuples participent à l’exercice du pouvoir par l’intermédiaire d’une assemblée représentative » (pt 70). Elle ajoute que l’exigence d’information prévue à l’article 218, paragraphe 10, TFUE est l’expression de ce principe démocratique, en matière de négociation et de conclusion d’accords internationaux. En effet, l’action extérieure de l’Union ne déroge pas à la règle, selon laquelle le Parlement doit être en mesure d’exercer un contrôle démocratique et l’exigence de cohérence prévue à l’article 21, paragraphe 3, du TUE vient renforcer ce constat (pts 71 et 72). Enfin, elle affirme que c’est bien au Conseil, et non au haut représentant, qu’il incombe d’informer le Parlement européen.

En définitive, l’étendue et la portée de l’obligation d’information du Parlement européen tant pour la notion d’immédiateté que pour l’intégralité des informations concernées sont précisées par cet arrêt. L’obligation s’étend « aux étapes précédant la conclusion d’un [accord international] et couvre (…) la phase de négociation » mais aussi aux «  résultats intermédiaires auxquels les négociations aboutissent «  (pts 75 et 77).

La Cour conclut également que la publication de la décision au Journal officiel de l’Union européenne ne saurait satisfaire à l’exigence prévue à l’article 218, paragraphe 10, TFUE. En effet, cette publication prévue à l’article 297 TFUE répond à des conditions de publicité, tandis que l’obligation d’information poursuit un objectif qui relève du contrôle démocratique devant être exercé par le Parlement européen. La Cour estime, pour ces motifs, que l’article 218, paragraphe 10, TFUE n’a pas été respecté. Elle confirme ainsi également sa jurisprudence antérieure, insistant sur la nécessité de tenir informé le Parlement européen, l’information ne pouvant être ni partielle, ni tardive.

Au regard de l’ensemble de ces considérations, la Cour a dès lors annulé la décision concernant la signature et la conclusion de l’accord UE-Tanzanie, non pas en raison d’une erreur sur le choix de la base juridique de la décision, mais pour violation par le Conseil de l’article 218, paragraphe 10, TFUE. Dans le souci de permettre une poursuite des opérations menées sur la base de l’accord UE-Tanzanie, les effets de la décision ont toutefois été maintenus, jusqu’au remplacement de la décision annulée. L’arrêt constitue, somme toute, une nouvelle démonstration de la place importante que tient le Parlement européen dans l’action extérieure de l’Union.

Margaux Biermé, « Rôle du Parlement européen dans la signature et conclusion de l’accord UE-Tanzanie en matière de piraterie ? », actualité du 22 juin 2016, www.ceje.ch