Mihaela Nicola , 19 avril 2014

En 2008, le comité des ministres du Conseil de l’Europe a chargé le comité directeur sur les médias et les nouveaux services de communication d’évaluer la possibilité de renforcer la protection des droits voisins des organismes de radiodiffusion. Les consultations tenues à cet égard ont notamment abouti à l’adoption d’un mémorandum de 2008 et d’un rapport de 2010. Ces documents font état de la nécessité de la conclusion d’une convention internationale, visant à compléter les règles de traités internationaux et régionaux existants dans le même domaine. C’est dans ce cadre que le Conseil de l’UE et les représentants des Etats membres réunis au sein du Conseil ont adopté la décision du 19 décembre 2011, qui autorise la Commission « à participer aux négociations en vue de l’adoption [de la Convention] et à conduire ces négociations au nom de l’Union européenne, pour les questions relevant de la compétence de l’Union et pour lesquelles l’Union européenne a adopté des règles » (article 1er, paragraphe 1). En même temps, ladite décision établit que « lorsque l’objet des négociations relève de la compétence des Etats membres, la présidence participe pleinement aux négociations et les conduit au nom des Etats membres sur la base d’une position commune préalablement approuvée » (article 1er, paragraphe 3).

La Commission européenne a introduit un recours en annulation à l’encontre de ladite décision, en invoquant trois moyens. Premièrement, elle considère que le Conseil a méconnu l’article 2, paragraphe 2, et l’article 3, paragraphe 2, du traité FUE, dans la mesure où il a reconnu aux Etats membres une compétence pour négocier la convention précitée, alors que celle-ci couvre un domaine largement régi par des règles de l’Union et relève donc, eu égard à la jurisprudence AETR, de la compétence exclusive de l’Union européenne. Deuxièmement, elle fait valoir que le Conseil, en associant les Etats membres à l’adoption de la décision litigieuse, a enfreint la procédure et les conditions prévues à l’article 218, paragraphe 2, du traité FUE et à l’article 13, paragraphe 2, du traité UE. Troisièmement, elle soutient que l’adoption de ladite décision d’un commun accord avec les représentants des Etats membres, a porté atteinte au système de vote de la majorité qualifiée, établi à l’article 218, paragraphe 8, premier alinéa, du traité FUE et àl’article 16, paragraphe 3, du traité UE. Enfin, elle estime que la décision du Conseil a méconnu les objectifs des traités et le principe de coopération loyale prévu à l’article 13 du traité UE.

Dans ses conclusions du 3 avril 2014 (aff. C-114/12), l’avocat général Sharpston débute son analyse par la vérification de la compétence de la Cour de justice de l’Union européenne à  se prononcer sur le recours en annulation de la Commission. A cet égard, le Conseil fait valoir que la décision attaquée est un « acte hybride », compte tenu du fait qu’elle rassemble une décision de l’Union et une décision intergouvernementale, et que l’article 263 du traité FUE ne permet pas à la Cour de justice de contrôler les décisions que les Etats membres adoptent dans des matières relevant de leur compétence. Selon l’avocat général Sharpston, la question qui se pose dans ce contexte n’est pas celle de savoir si ladite décision est soit un acte du Conseil, soit une décision intergouvernementale, mais celle de déterminer si les traités permettent au Conseil d’inclure une action intergouvernementale dans une décision de ce type, appréciation qui suppose d’examiner le bien-fondé du second et du troisième moyen de la Commission. A cet égard, elle estime que la décision attaquée, adoptée par le Conseil sur la base de l’article 218, paragraphes 3 et 4, du traité FUE, produit des effets légaux, susceptibles de faire l’objet d’un contrôle par  la Cour de justice et le fait du Conseil d’inclure dans cette décision un acte intergouvernemental ne saurait soustraire une telle décision à la juridiction de la Cour de justice.

En abordant le premier moyen invoqué par la Commission, l’avocat général Sharpston observe qu’à défaut d’une compétence exclusive expressément prévue par les traités en matière de protection des droits des organismes de radiodiffusion, il convient de déterminer si l’UE dispose d’une compétence externe exclusive en vertu de la dernière phrase de l’article 3, paragraphe 2, du traité FUE. Aux termes de cette disposition, une compétence pour la conclusion d’un accord international est reconnue à l’UE, lorsque cette conclusion est « susceptible d’affecter des règles communes ou d’en altérer la portée ». L’interprétation de cette expression, réitérée à l’article 216, paragraphe 1, puise sa source dans l’arrêt AETR, dont les auteurs du traité de Lisbonne n’ont pas, selon l’avocat général Sharpston, eu l’intention de s’écarter. La jurisprudence AETR peut s’appliquer à un accord international dans sa totalité ou à certaines parties dans la mesure où il y a une action interne de l’Union. Aux fins de la reconnaissance d’une compétence exclusive de l’UE sur le fondement de l’article 3, paragraphe 2, du traité FUE, il convient de procéder à un examen du contenu des engagements que comporte cet accord et de leurs éventuels liens avec des règles de l’Union européenne. S’agissant de l’intensité de la réglementation interne de l’UE, susceptible de conférer à celle-ci une compétence sur le plan externe, l’avocat général Sharpston est d’avis qu’une telle compétence peut être reconnue même en l’absence d’une harmonisation complète dans le ou les domaines couverts par  l’accord en question.

En ce qui concerne la détermination de la compétence de l’UE pour négocier la Convention du Conseil de l’Europe, l’avocat général Sharpston analyse les implications que cette convention aurait pour le droit de l’UE, ainsi que le degré d’harmonisation atteint par l’acquis de l’UE dans les matières concernées, pour pouvoir apprécier si les Etats membres ont intégralement perdu leurs compétences respectives pour négocier la future convention. Les principaux éléments juridiques de celle-ci issus, en l’absence d’un projet de texte, notamment de l’analyse du mémorandum de 2008 et du rapport de 2010, visent à mettre en place un système de protection légale pour six droits exclusifs, à définir les obligations en matière d’informations sur le régime des droits ainsi qu’à établir la durée de protection. En comparant ces éléments avec le système de protection établi au niveau de l’UE, l’avocat général Sharpston constate que le principe AETR n’est pas susceptible de s’appliquer à toutes les matières à négocier dans le cadre de la Convention du Conseil de l’Europe. A cet égard, elle constate que s’il est vrai que les droits de fixation, de reproduction, de distribution et de mise à disposition du public, la durée de la protection de ceux-ci, ainsi que la protection des mesures techniques et des informations sur le régime des droits font partie d’un cadre législatif harmonisé établi par la directive 2001/29, les Etats membres n’ayant plus la possibilité de s’en écarter, il n’en demeure pas moins vrai que ces derniers sont actuellement autorisés à inscrire « le droit de retransmission avec fil ou par câble » dans leurs législations respectives, le droit de l’Union ne réglementant pas encore « au moins » ce droit, alors que la Convention pourrait le faire. Il en ressort que le premier moyen de la Commission doit être écarté, dans la mesure où elle n’a pas démontré que l’UE dispose, en l’état du dossier, d’une compétence exclusive pour négocier la totalité de la Convention.

S’agissant ensuite du deuxième et du troisième moyen,  l’avocat général Sharpston considère que l’autorisation de l’ouverture des négociations en vue de l’adoption d’un accord international mixte par le biais une décision hybride, constituée d’une décision du Conseil et d’un acte intergouvernemental des Etats membres, comme celle du cas d’espèce, méconnait les règles de procédure prévues aux article 218, paragraphe 2, du traité FUE et article 13, paragraphe 2, du traité UE, d’une part, et celles relatives au système de vote prévues aux articles218, paragraphe 8, premier alinéa, du traité FUE et 16, paragraphe 3, du traité UE, d’autre part. Dans cet ordre d’idées, elle souligne que l’article 218 du traité FUE confère au Conseil seul la prérogative d’autoriser l’Union européenne à négocier, d’adopter les directives de négociation et d’autoriser la signature et la conclusion d’un accord international entre l’Union et des Etats tiers ou des organisations internationales, indépendamment du point de savoir si le contenu de celui-ci relève de la compétence exclusive de l’Union ou d’une compétence qu’elle partage avec les Etats membres. Dans le cadre d’un accord international mixte, ces derniers sont appelés à appliquer leurs propres procédures constitutionnelles en matière de négociation, de signature, de conclusion et de ratification d’un tel accord. Il en ressort, que le Conseil n’était pas autorisé à définir la manière dont les Etats membres doivent négocier la Convention du Conseil de l’Europe, tel qu’il a procédé au paragraphe 3, de la décision litigieuse. Il ne peut pas non plus se prévaloir du principe de l’autonomie d’organisation pour parvenir à ce résultat. D’autre part, le Conseil devait, lors de l’adoption de la décision attaquée, veiller au respect de la règle de vote de la majorité qualifiée, qui est définie par rapport au contenu de cette décision et qui ne fait aucune distinction selon que la compétence de l’Union européenne est une compétence partagée ou une compétence exclusive. En effet, la protection des droits des organismes de radiodiffusion est un domaine soumis à la procédure législative ordinaire et le Conseil ne pouvait pas autoriser l’ouverture de négociations en vue de la Convention du Conseil de l’Europe par une décision contenant un acte intergouvernemental, soumise à la règle de l’unanimité. En outre, son argument tenant au fait que ladite décision avait été soumise à un double système de vote, respectivement, à la majorité qualifiée, en ce qui concerne les compétences exclusives de l’Union européenne, et l’unanimité, en ce qui concerne les compétences des Etats membres, doit, comme l’avocat général Sharpston le souligne, être écarté, dans la mesure où les traités prévoient une seule règle de vote pour l’adoption d’une décision autorisant l’ouverture de négociations en vue d’un accord international.

Enfin, l’avocat général Sharpston estime qu’il n’est pas nécessaire de statuer séparément sur le quatrième moyen. En effet, selon sa prise de position, la décision du Conseil est incompatible avec les dispositions pertinentes des traités relatives à la procédure et au système de vote et ces règles de procédure ne peuvent pas être écartées au nom du principe de coopération loyale.

Mihaela Nicola, « Examen, par l’avocat général, de la validité de la décision du Conseil de l’UE autorisant l’ouverture de négociations en vue de la Convention du Conseil de l’Europe sur la protection des droits des organismes de radiodiffusion », www.unige.ch/ceje, Actualité du 22 avril 2014.