Maria Sparaki , 7 septembre 2026

Dans l'arrêt Global Legal Action Network et CAN-Europe/Commission du 2 septembre 2026 (aff. T-120/24), le Tribunal de l'Union européenne, statuant en chambre élargie, a précisé les limites du mécanisme de réexamen interne institué par le règlement Aarhus lorsque les critiques formulées par une organisation non gouvernementale visent, en réalité, les choix opérés par le législateur de l'Union.

Le 23 août 2023, Global Legal Action Network et Climate Action Network Europe (CAN-Europe) ont adressé à la Commission européenne une demande de réexamen interne, sur le fondement de l'article 10, paragraphe 1, du règlement  n° 1367/2006 (règlement Aarhus), dirigée contre la décision d'exécution 2023/1319 de la Commission, du 28 juin 2023, révisant les quotas annuels d'émissions de gaz à effet de serre des États membres pour la période 2023-2030. Cette décision, adoptée sur le fondement de l'article 4, paragraphe 3, du règlement 2018/842, met en œuvre l'objectif de réduction de 40 % des émissions par rapport aux niveaux de 2005, lui-même destiné à atteindre l'objectif de réduction de 55 % par rapport à 1990 fixé par la loi européenne sur le climat (règlement (UE) 2021/1119).

Les requérantes soutenaient que ces objectifs étaient insuffisants au regard de l'accord de Paris, en particulier de son article 2, paragraphe 1, sous a), relatif à la limitation du réchauffement à 1,5°C, ainsi que de l'article 191 TFUE et du principe de précaution, et que l'analyse d'impact de la Commission du 17 septembre 2020, à l'origine de ces objectifs, était elle-même viciée. La Commission a rejeté la demande, à titre principal comme irrecevable, considérant que l'habilitation de l'article 4, paragraphe 3, du règlement 2018/842 revêtait un caractère purement obligatoire, sans marge d'appréciation politique et, à titre subsidiaire, comme non fondée.

Le Tribunal rejette le recours dans son ensemble.

S'agissant, en premier lieu, de la portée de la compétence d'exécution de la Commission, le Tribunal rappelle que celle-ci ne peut, par un acte adopté au titre de l'article 291, paragraphe 2, TFUE, modifier ou compléter les éléments essentiels de la réglementation de base qu'elle met en œuvre, comme l'a également jugé la Cour dans l'arrêt du 28 février 2023 Fenix International (C-695/20), à propos des limites de la compétence d'exécution du Conseil en matière de TVA, sous peine de méconnaître les principes de l'équilibre institutionnel, de l'attribution des compétences et de la coopération loyale consacrés à l'article 13, paragraphe 2, TUE. Dès lors que les objectifs de réduction pour 2030 ont été fixés par des actes législatifs adoptés selon la procédure législative ordinaire, ils échappent, par nature, au réexamen interne, celui-ci ne pouvant porter, aux termes de l'article 2, paragraphe 1, sous g), du règlement Aarhus, que sur un « acte administratif », à l'exclusion des actes adoptés dans l'exercice de pouvoirs législatifs. Le Tribunal s'appuie à cet égard sur l'arrêt du 6 juillet 2023, BEI et Commission/ClientEarth (C-212/21 P et C-223/21 P), qui avait déjà précisé, à propos d'une délibération du conseil d'administration de la Banque européenne d'investissement, les critères de l'acte administratif au sens du règlement Aarhus.

S'agissant, en second lieu, du sort réservé aux motifs dirigés contre l'analyse d'impact préparatoire, le Tribunal juge que la Commission européenne a commis une double erreur de droit en les écartant comme irrecevables : rien n'interdit d'invoquer, à titre incident, l'illégalité d'un acte préparatoire dépourvu d'effet juridique et extérieur, pourvu qu'il n'ait pas été adopté dans l'exercice de pouvoirs législatifs et que l'illégalité invoquée permette d'établir la contrariété de l'acte administratif visé au droit de l'environnement; et la notion de « droit de l'environnement » doit recevoir une interprétation large, non circonscrite au seul règlement 2018/842, conformément à l'arrêt BEI et Commission/ClientEarth, précité.

Ces deux erreurs demeurent cependant sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. Le Tribunal relève que l'analyse d'impact litigieuse s'inscrivait dans le cadre d'une véritable initiative législative de la Commission européenne, celle-ci ayant, dans l'exercice de son droit d'initiative consacré à l'article 17, paragraphe 2, TUE, proposé sur cette base la modification du règlement 2018/842 et l'adoption de la loi européenne sur le climat. Ce constat, non contesté par les requérantes, suffit à lui seul à justifier l'irrecevabilité des griefs dirigés contre cette analyse, conformément à la jurisprudence constante selon laquelle un motif surabondant, exempt d'illégalité, prive d'effet toute erreur affectant les autres motifs de l'acte attaqué.

Le Tribunal précise, par ailleurs, que la Commission européenne ne saurait elle-même connaître d'une exception d'illégalité au sens de l'article 277 TFUE dans le cadre d'un réexamen interne, cette voie de droit demeurant réservée aux instances portées devant le juge de l'Union, argument écarté en l'espèce faute d'avoir été correctement articulé par les requérantes.

Cet arrêt s'inscrit ainsi dans le prolongement d'une jurisprudence qui  reconnait à la Commission européenne un rôle central dans le processus législatif (arrêt du 4 septembre 2018), ClientEarth/Commission (C-57/16 P), et dans l’encadrement  strict de la charge pesant sur le demandeur de réexamen (arrêt du 12 septembre 2019, TestBioTech e.a./Commission (C-82/17 P). Il donne également, comme ailleurs dans l'arrêt du 6 juillet 2023, BEI et Commission/ClientEarth (C-212/21 P et C-223/21 P), une interprétation extensive des notions de « droit de l'environnement » et d'« acte administratif au bénéfice des organisations environnementales. Le Tribunal de l’Union suit, dans le présent arrêt, cette ligne jurisprudentielle qu’il applique de manière stricte dès lors que sont en cause des choix relevant, même indirectement, de la fonction législative. Cette solution s'inscrit dans le contexte plus large de  l'accès direct au juge de l'Union contre les actes législatifs climatiques. Celui-ci demeure, en pratique, restreint par les exigences de l'affectation individuelle (voir arrêt du 25 mars 2021,Carvalho e.a./Parlement et Conseil, C-565/19 P. Le réexamen interne institué par le règlement Aarhus ne saurait combler la difficulté d'accès à la justice s'agissant de choix d'ambition relevant de la compétence du législateur. Il convient enfin de relever que, en dépit du rejet du recours, le Tribunal de l’Union a jugé équitable de limiter la charge des dépens pesant sur les requérantes au tiers de ceux exposés par la Commission européenne, les erreurs de droit constatées dans la décision attaquée ayant pu les inciter à introduire le présent recours.

Reproduction autorisée avec la référence suivante : Μaria Sparaki, Objectifs climatiques de l'Union européenne et demande formulée par des ONG de réexamen interne: les limites de l'article 10 du règlement Aarhus, disponible sur : www.ceje.ch