Alberto Manicardi , 18 septembre 2026

La Cour de justice (ci-après « CJUE ») s’est prononcée, dans le cadre d’une question préjudicielle, sur le rôle des juridictions nationales et leur pouvoir de contrôle du standard de preuve dans des listes nationales comportant des mesures restrictives.

Dans l’affaire au principal, Inter Rao Lietuva fait valoir que le service d'enquête sur les infractions financières près le ministère de l'Intérieur de la République de Lituanie (ci-après le « FNTT ») l'a inscrite sur les listes nationales faisant l'objet de mesures restrictives en application du règlement (UE) n° 269/2014, en raison de ses liens avec le gouvernement russe, sans adopter d'acte administratif contenant des informations sur les bases factuelles et juridiques de la décision. Inter Rao Lietuva a également indiqué l'impossibilité pour elle de contester les restrictions découlant de l'inscription autrement qu'en demandant au FNTT de l'annuler. Sur la base de ces éléments, la juridiction de renvoi a sursis à statuer et a posé trois questions préjudicielles à la CJUE, conformément à l'article 267 TFUE.

En ce qui concerne la première question, la juridiction de renvoi a demandé si le fait qu’une personne ne puisse pas s’opposer à l’inscription de son nom sur une liste de sanctions telle que celle du règlement n° 269/2014 et de son annexe est contraire au principe de bonne administration inscrit à l’article 41 de la Charte des droits fondamentaux (ci-après « la Charte »). La Cour a d’abord souligné que, lors de l’identification des personnes et de leur inscription sur de telles listes, une autorité nationale exécute le cadre réglementaire de l’Union européenne. Il s’ensuit que la Charte est applicable, tel que cela résulte de l’arrêt Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (C-219/20).

Sur la deuxième question, la CJUE est appelée à déterminer si, en substance, le règlement n° 269/2014 et son annexe, lus conjointement avec l’article 47 de la Charte, protégeant le droit à une protection juridictionnelle effective, s’opposent à ce que le juge national contrôle pleinement la légalité d’une mesure adoptée par une autorité nationale exécutant des mesures restrictives imposées par ce règlement et son annexe.

La Cour a d’abord rappelé l’application de la Charte et de son article 47, dans la mesure où l’autorité nationale met en œuvre les mesures prévues par le règlement en cause. Elle a affirmé ensuite que le contrôle juridictionnel applicable à un tel acte, comme indiqué par M. l’avocat général Campos Sánchez-Bordona dans ses conclusions, s’applique mutatis mutandis au contrôle d’une mesure adoptée par une autorité nationale. Pour cette raison, comme la Cour l’a déjà souligné dans son arrêt Conseil c. Fulmen et Mahmoudian (aff. C-280/12 P), le droit à une protection juridictionnelle effective reconnaît à l’intéressé le droit de connaitre les motifs sur lesquels la décision est fondée, afin qu’il puisse défendre ses droits.

Elle a ajouté que, compte tenu du caractère exécutif des mesures adoptées par les autorités nationales, le juge national peut vérifier si les critères d’appartenance, de possession, de détention ou de contrôle énoncés dans le règlement n° 269/2014 sont établis, sans néanmoins vérifier l’existence d’une menace à la sécurité nationale.

Concernant la troisième question, après avoir rappelé que l’article 47 de la Charte exige que l’inscription ou le maintien du nom d’une personne sur une liste nationale en exécution d’une mesure restrictive imposée par le règlement n°269/2014 repose sur une base factuelle suffisamment solide conformément à l’arrêt Bank Tejarat c. Conseil (C-248/17 P), la Cour a souligné la nécessité, pour la juridiction nationale, de s’assurer que les motifs de la mesure sont suffisamment étayés (voir arrêt du 1er août 2025, Timchenko c. Conseil, C-702/23 P), afin que les éléments de preuve apportés permettent de conclure à l’existence des faits qui fondent les motifs d’inscription sur une liste.

Par ailleurs, la Cour a indiqué que la juridiction de renvoi peut prendre en considération, aux fins de l’appréciation des éléments de preuve, les critères mentionnés dans le document intitulé « les meilleures pratiques de l’Union en ce qui concerne la mise en œuvre effective de mesures restrictives » pour comprendre si une personne morale est détenue, possédée ou contrôlée directement par une autre entité. La Cour a conclu en rappelant qu’il appartient à l’autorité imposant les mesures restrictives d’établir le bien-fondé des motifs retenus contre la personne concernée.

Dans son jugement, la Cour a souligné que l’inscription d’une personne morale sur une liste de personnes visées par des mesures restrictives constitue une mise à exécution des sanctions imposées par le Conseil. Pour cette raison, la Charte s'applique, bien que l'imposition des sanctions ne soit pas effectuée directement par le Conseil.

De surcroît, cette inscription n’est pas incompatible avec un contrôle juridictionnel par un juge national en application de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa du TUE et de la Charte aux articles 41 et 47.

La personne visée doit ainsi pouvoir bénéficier, devant une juridiction nationale, de son droit à un contrôle juridictionnel effectif de la légalité de la mesure de gel prise à son égard.

Dans cet arrêt, la Cour a également précisé que le juge national doit vérifier, sur la base de preuves directes, objectives et suffisamment solides, ou d’un faisceau d'indices suffisamment concrets, précis et concordants, qu’une société inscrite sur une liste nationale est effectivement contrôlée par une entité ciblée par le Conseil dans le règlement n° 269/2014. Elle a souligné à cet égard que le seul caractère autocratique et oligarchique d'un régime politique, invoqué en l'espèce pour caractériser un contrôle informel d’un État tiers exercé sur les opérateurs économiques nationaux, ne suffit pas, à lui seul, à établir un contrôle économique effectif sur cette société.