Ljupcho Grozdanovski , 20 novembre 2013

La conférence intitulée « The European Union in International Organisations and Global Governance », qui a eu lieu le 15 novembre 2013, a été organisée à l’occasion du cinquantième anniversaire du Centre d’études juridiques européennes (CEJE). Des panels composées d’experts ont présenté les relations entre l’Union européenne et cinq organisations internationales, à savoir l’ONU, l’OIT, l’OMC, l’OMS et l’OMPI sur trois principaux aspects : la coordination entre l’Union et ses Etats membres, une perspective interne et une perspective externe.

L’accueil des participants, ainsi que l’ouverture de la journée, ont été assurée par Prof. Christine Chappuis, Doyenne de la faculté de droit de l’Université de Genève, et Prof. Christine Kaddous, Directeur du Centre d’études juridiques européennes, Chaire Jean Monnet ad personam.

Prof. C. Kaddous a présenté un rapport introductif. Dans cette introduction, elle a mis en évidence les conditions d’une participation de l’Union européenne (UE) aux  organisations internationales et les obstacles que celle-ci rencontre à l’intérieur de l’UE comme à l’extérieur. L’accent a été mis sur l’intense activité de l’Union dans le cadre de ces organisations, qu’elle soit membre ou simplement observateur, avec l’obligation de coopération entre l’UE et ses Etats membres. La Commission européenne, en tant que gardienne des traités, veille notamment à ce que les Etats membres n’enfreignent pas les règles du droit de l’Union européenne lorsqu’ils participent seuls aux travaux d’organisations internationales dans lesquelles l’Union n’est pas membre.

Le premier panel a été composé de Mme Mariangela Zappia, Ambassadeur, Chef de la Délégation de l’Union européenne auprès de l’ONU et les autres organisations internationales à Genève, M. Markus Schmidt, Conseiller juridique à l’UNOG, et M. Jan Wouters, Professeur à l’Université de Leuven. La présidence du panel a été assurée par M. Nicolas Michel, Professeur à l’Université de Genève.

Mme l'Ambassadeur M. Zappia a souligné qu’en outre d’être un contributeur important dans les organisations internationales auxquelles elle participe, dont notamment l’ONU, l’Union européenne est avant tout une Union de valeurs. En ce sens, la stratégie établie à moyen terme (2012-2015), consacre trois principaux objectifs de l’action extérieure de l’Union, à savoir, la paix et la sécurité, le développement durable, la protection des droits de l'Homme et la promotion de l'Etat de droit. Certes, l'Union européenne n'a pas le statut de membre au sein de l’ONU, mais la Résolution adoptée par l'Assemblée générale concernant la participation de l'Unionaux travaux de l’ONU,confirme l'importance des actions menées par celle-ci dans le cadre onusien. Sur le plan institutionnel, Mme l'Ambassadeur M. Zappia a mis en avant les avancées introduites par le traité de Lisbonne, dont la création du service européen pour  l’action extérieure, chargé notamment de la coordination de l'action de l'Union européenne avec celle menée par ses Etats membres. La qualité d’Union de valeurs  a aussi été soulignée dans le rapport de M. Schmidt, en ce qui concerne, notamment, la participation de l’Union dans le cadre du Conseil de droits de l’Homme au sein de l’ONU.

Prof. J. Wouters a toutefois précisé que dans le cadre de l'ONU, l'Union européenne reste une ‘entité problématique’ qui, bien qu’acteur important au sein de cette organisation, n’a que le statut d’observateur, et non celui de membre, au sens de l'article 4 de la Charte de l'ONU. Ce statut a pour effet de restreindre l’action autonome de l’Union, qui continue à se prononcer, le plus souvent, en son nom et au nom de ses Etats membres. Il considère dès lors qu’il est  difficiled’admettre qu'il y a une représentation véritablement unifiée de l'Union européenne au sein de l’ONU. Cela s'explique par l'existence d'un double frein: le modèle 'westfalien' de cette organisation, réservant le statut de ‘membre’ aux Etats, d'une part, et les rapports entre l'Union européenne et ses Etats membres dans l’établissement d'une action et d'une représentation unifiées, d'autre part. Cependant, au cours du débat, en réponse à la question posée par M. D. Sullivan, représentant de la délégation américaine auprès de l'ONU, Mme l'Ambassadeur Zappia a précisé que les défauts que l’on pourrait relever au sujet de la représentation extérieure de l'Union européenne doivent être compris comme étant temporaires, dès lors que le statut actuel de l'Union dans le cadre de l'ONU n’est qu’un statut transitoire.

Le panel relatif aux relations entre l'Union européenne et l'OIT a été composé de M. Marco Ferri, Premier conseiller pour l’OIT, délégation de l’Union européenne auprès de l’ONU et les autres organisations internationales à Genève, Mme Geneviève Pons-Deladrière, Directeur du service juridique de l’OIT, et M. Jeff Kenner, Professeur à l’Université de Nottingham.  La présidence du panel a été assurée par M. Gabriel Aubert, Professeur à l’Université de Genève.

M. M. Ferri a exposé les rapports entre l'Union européenne et l'OIT sur le plan technique, se traduisant par l’adoption de standards ; sur le plan normatif, concernant les conventions adoptées au sein de l’OIT et sur le plan politique, relatif à la représentation de l’Union au sein de cette organisation, notamment son Conseil d’administration. M. M. Ferri a précisé que compte tenu du statut d’observateur de l’Union européenne auprès de l’OIT, ainsi que la nature partagée, avec les Etats membres, de la compétence en matière de politique sociale, des conflits sont envisageables entre, d’une part, la législation interne de l'Union en matière sociale et les standards - minimaux - établis au niveau de l'OIT. Cependant, il a souligné l'inspiration réciproque entre l'Union et l'OIT, notamment en ce qui concerne la promotion des droits fondamentaux en matière sociale. Sur ce point, M. M. Ferri a mis en avant ‘l’externalisation’ de la protection des droits fondamentaux que l’Union européenne assure dans son ordre juridique, mais aussi, l’importance de l'OIT en tant que source d'inspiration pour la législation adoptée à l’interne de l'Union. La convergence entre les actions menées par l’Union et l’OIT ressort du fait que l'Union européenne tend à promouvoir la lutte contre les violations des droits fondamentaux dans les domaines couverts par les Conventions conclues au sein de l’OIT, dont, notamment, celle relative à la l’élimination de toute forme de travail forcé ou obligatoire, ou celle sur la non-discrimination et l’égalité dans l’emploi et la profession. En ce qui concerne la représentation de l’Union européenne au sein de l’OIT, Mme G. Pons-Deladrière, a précisé que quatre Etats membres de l’Union sont membres permanents du Conseil d’administration de cette organisation. L’Etat membre qui assure la présidence au sein du Conseil, a la charge de se prononcer au nom de l’Union européenne et ses Etats membres, contribuant ainsi à ce que la représentation de l’Union soit assurée. Prof. J. Kenner a cependant rappelé que c’est surtout à partir de l’échange de lettres en 2001 entre l’Union européenne et l’OIT, que les liens entre ces deux organisations se sont approfondis avec, notamment, l’organisation d’une conférence de haut niveau, ainsi que la création d’un partenariat stratégique en 2004. Il reste à savoir, comme l’a souligné Prof. E.-U. Petersmann au cours du débat, si compte tenu de la structure spécifique de l’OIT qui réunit des Etats ainsi que des représentants d’employeurs et de salariés, l’article 12 du traité instituant l’OIT pourrait servir de base pour octroyer un statut autre que celui d’observateur à l’Union européenne.

Le panel relatif aux relations entre l’Union européenne et l’OMC a été composé de M. Angelos Pangratis, Ambassadeur, Chef de la Délégation de l’Union européenne auprès de l’OMC, M. János Volkai, Conseiller juridique à l’OMC, et M. Frank Hoffmeister, Professeur et chef adjoint du Cabinet du Commissaire De Gucht. La présidence du panel a été assurée par M. Ernst-Ulrich Petersmann, Professeur, European University Institute, Florence.

Le rapport de M. l’Ambassadeur A. Pangratis a précisé que dès lors que la politique commerciale commune relève de la compétence exclusive de l’Union européenne, le statut de membre de celle-ci au sein de l’OMC, dans les domaines d’activité relevant de cette politique, n’est pas particulièrement problématique, bien que les Etats membres de l’Union continuent à siéger au sein de cette organisation à titre individuel. Il  a souligné que l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne et la création du service européen pour l’action extérieure ont contribué à accroitre l’efficacité de la coordination entre l’Union et ses Etats membres au sein de l’OMC, en ce sens que, formellement placée sous l’autorité du Haut Représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, la représentation permanente de l’Union auprès de cette organisation reçoit des instructions de la Commission européenne. Dans un ordre similaire d’idées, M. János Volkai, a exposé les rapports entre l’Union européenne et l’OMC en s’interrogeant sur la nature juridique ou politique de cette dernière, compte tenu du fait qu’à la fois l’Union et ses Etats membres y sont parties. Il a soulevé, notamment, la question de savoir si lors des votations, ainsi que dans les procédures de règlement des différends, le vote de l’Union doit être compris comme valant vingt-huit voix, ou doit compter comme une seule. Cet aspect a aussi été soulevé par M. F. Hoffmeister, compte tenu du fait que dans le cadre de l’OMC, il n’y a jamais eu de déclaration de compétence de la part de l’Union, laissant la place à une double interprétation de son statut, ainsi que de celui de ses Etats membres. L’on pourrait, en ce sens, considérer que l’action de l’Union est soit unique soit complémentaire  à celle de ses Etats membres. La question du ‘poids’ du vote de l’Union - une ou vingt-huit voix - est pertinente notamment lorsqu’il s’agit de modifier, et donc de ratifier, un accord conclu au sein de l’OMC.

Le panel relatif aux relations entre l’Union européenne et l’OMS a été composé de Mme Lourdes Chamorro, Premier secrétaire en matière de santé, Délégation de l’Union européenne auprès de l’ONU et les autres organisations internationales à Genève, M. Gian Luca Burci Directeur du service juridique de l’OMS et Professeur associé à l’Institut de hautes études internationales et du développement et Mme Ilona Kickbusch, Professeur à l’Institut de hautes études internationales et du développement. La présidence du panel a été assurée par M. Javier Roldán Barbero, Professeur à l’Université de Grenade.

Mme L. Chamorro a suivi deux axes lors de son exposé des relations entre l’Union européenne et l’OMS, à savoir, la coordination, d’une part, et la représentation d’autre part. La coordination, améliorée depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, se traduit, concrètement, par un alignement des positions des Etats membres en matière de santé sur celle de l’Union européenne. Toutefois, sur le plan de la représentation, l’Union européenne n’ayant qu’un statut d’observateur au sein de l’OMS, continue à s’appuyer, dans une large mesure, sur la celle de ses Etats membres. M. G.-L. Burci a, en ce sens, mis en avant la particularité de la participation de l’Union européenne dans les organes de l’OMS, en rappelant que cette participation ne se caractérise pas par un formalisme très poussé. En effet, compte tenu de l’absence d’un système de votation formelle, les instruments adoptés dans le cadre de l’OMS comportent simplement une indication que leur application s’étend aux organisations régionales, dont l’Union européenne. Mme I. Kickbusch s’est toutefois interrogée sur la question de savoir si la facilité avec laquelle se déroule la coordination entre l’Union de l’Union et ses Etats membres ne pourrait s’expliquer par le fait que la politique de santé est considérée comme étant une politique de ‘profile bas’ pour l’Union.

Le panel relatif aux relations entre l’Union européenne et l’OMPI, a été composé de M. Oliver Hall Allen, Premier conseiller pour l’OMPI, Délégation de l’Union européenne auprès de l’ONU et les autres organisations internationales à Genève, M. Edward Kwakwa, Directeur du service juridique de l’OMPI et M. Jean-Christophe Galloux, Professeur à l’Université Panthéon-Assas (Paris II). La présidence du panel a été assurée par M. Jacques de Werra, Professeur à l’Université de Genève.

Les intervenants ont fait ressortir les spécificités existant dans ces rapports, tant du côté de l’OMPI dont le traité fondateur n’autorise pas l’Union à accéder au statut de membre, que du côté de l’Union qui n’a en propriété intellectuelle qu’une compétence partagée avec de larges pans de la matière toujours réservés aux Etats membres.

La coordination entre les Etats membres, tous membres de l’Organisation, et l’Union permet de participer aux travaux de l’OMPI en présentant une position commune. Une spécificité dans la représentation de l’Union a également été soulignée. Alors que depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le rôle de la présidence tournante a perdu de son importance dans la représentation dans les instances internationales, elle conserve un rôle important à l’OMPI où l’Etat membre ayant la présidence prend la parole pour la céder immédiatement à l’Union européenne, lui permettant de s’exprimer à un moment clef des débats.

Il a été souligné à la fois l’activité intense de l’OMPI ces vingt dernières années avec la négociation de dix conventions multilatérales de protection de la propriété intellectuelle. Cette forte activité a été contrastée avec la mise en évidence qu’aucune de ces conventions n’a été négociée en Europe, l’Union semblant se tourner essentiellement vers des conventions bilatérales permettant d’assurer un niveau plus élevé de protection.

L’Union européenne demeure néanmoins un acteur  majeur de l’OMPI même sans être membre, elle participe à la quasi-totalité des travaux de l’Organisation, faisant de l’Union l’organisation de loin la plus active au sein de l’OMPI.

Mme Marise Cremona, Professeur, European University Institute, Florence a clôt la conférence avec quelques conclusions générales qu’elle a présentées autour de deux aspects majeurs soulevés au cours des présentations, à savoir, les aspects institutionnels, d’une part, et ceux relatifs à la coordination et la représentation de l’Union, d’autre part.

En ce qui concerne les aspects institutionnels, Mme M. Cremona a considéré que le statut formel de l’Union européenne dans les organisations internationales n’est pas un empêchement majeur pour qu’elle puisse y participer efficacement, dès lors qu’en pratique, l’Union, ainsi que lesdites organisations, adoptent une approche pragmatique. Dans le même ordre d’idées, et en lien avec les aspects de coordination et de représentation, Mme M. Cremona a souligné que la question relative à la compétence de l’Union de participer pleinement dans les organisations internationales est surtout pertinente sur le plan processuel, en ce qui concerne les votations notamment, mais ne détermine pas la substance de l’action menée par l’Union dans le cadre des organisations. Dès lors, bien que n’ayant souvent pas le même statut que ses Etats membres au sein de ces dernières, l’Union européenne peut être considérée comme étant un important promoteur du multilatéralisme sur la scène internationale.

Les actes de la Conférence ont été publiés en anglais chez Hart Publishing (Oxford).

Reproduction autorisée avec l’indication: Ljupcho Grozdanovski, "The European Union in International Organisations and Global Governance, Geneva, November 15, 2013", www.ceje.ch, actualité du 20 novembre 2013.