Elisabet Ruiz Cairó , 17 décembre 2020

Dans un arrêt en pourvoi rendu le 3 décembre 2020 dans l’affaire Région de Bruxelles-Capitale c. Commission, la Cour de justice de l’Union européenne a confirmé son approche restrictive à l’encontre du recours en annulation. La Région de Bruxelles-Capitale demande l’annulation de l’ordonnance du Tribunal du 28 février 2019, par laquelle celui-ci avait rejeté le recours tendant à l’annulation du règlement d’exécution (UE) 2017/2324 renouvelant l’approbation du glyphosate. Ce règlement d’exécution porte application du règlement n° 1107/2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques.

La Cour de justice examine si la Région de Bruxelles-Capitale, en tant qu’entité régionale, remplit les conditions de recevabilité du recours en annulation conformément à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. Les requérants contestent, en particulier, la manière dont le Tribunal a appliqué le critère d’ « affectation directe ». Considérant que cette condition n’est pas remplie en l’espèce, la Cour de justice confirme sa jurisprudence antérieure et rejette le pourvoi introduit par la Région de Bruxelles-Capitale.

La Cour de justice n’a pas suivi les conclusions de l’avocat général Bobek, rendues le 16 juillet 2020. Selon l’avocat général, cette affaire constituait une opportunité pour élargir les conditions de recevabilité des recours en annulation introduits par les entités locales ou régionales. Lesdites entités ne devraient pas être assimilées à une personne physique ou morale car, en vertu du système constitutionnel de certains États membres, elles sont souvent amenées à mettre en œuvre le droit de l’Union européenne.

La Cour de justice applique de manière stricte les conditions établies à l’article 263, alinéa 4, TFUE, selon une approche qui peut être qualifiée de « formaliste ». La Cour de justice fait une distinction entre le renouvellement de l’approbation du glyphosate, laquelle découle de l’acte litigieux, et l’autorisation de mise sur le marché des produits contenant cette substance, laquelle est à la charge des États membres en vertu du règlement n° 1107/2009. Le renouvellement de l’approbation du glyphosate n’a aucun effet sur les autorisations de mise sur le marché des États membres puisqu’il n’y a aucun changement par rapport à la situation préexistante (point 35). La requérante soutenait que l’acte litigieux l’affectait directement parce que, selon le droit national belge, les régions sont associées dans la procédure de mise sur le marché des produits. Néanmoins, leur participation a lieu uniquement au moyen d’un avis consultatif. Cette compétence consultative ne saurait pas justifier une affectation directe (point 42). La requérante avait également contesté la procédure de reconnaissance mutuelle des produits autorisés dans un autre État membre introduite par le règlement n° 1107/2009. L’approbation du glyphosate obligerait la Belgique à reconnaître des produits contenant cette substance et autorisés dans d’autres États membres. La Cour de justice rappelle qu’une telle reconnaissance n’est pas obligatoire et laisse une marge d’appréciation aux États membres (point 51). Tous les arguments qui pourraient justifier l’affectation directe de la région de Bruxelles-Capitale par rapport au règlement d’exécution sont rejetés.

Cet arrêt est également important dans le domaine des relations extérieures, car il vient enrichir la jurisprudence relative au contrôle de validité du droit de l’UE par rapport au droit international. La requérante estime que les conditions de recevabilité prévues à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE sont contraires à l’article 9 de la Convention d’Aarhus. La Cour de justice rappelle que les accords internationaux prévalent sur les actes de droit dérivé adoptés par les institutions. Néanmoins, elle affirme que « ces mêmes accords internationaux ne sauraient prévaloir sur le droit primaire de l’Union » (point 25). La Cour de justice établit ainsi, de manière explicite, la primauté du droit primaire de l’Union par rapport au droit international.  L’avocat général avait conclu que les juridictions nationales doivent interpréter le droit procédural relatif aux conditions devant être réunies pour exercer un recours administratif ou juridictionnel conformément à la convention d’Aarhus. Il en avait déduit que ces mêmes principes devraient s’appliquer aux procédures devant la CJUE et que le droit primaire de l’Union devrait être interprété, dans la mesure du possible, conformément à la Convention d’Aarhus (points 115-116 des conclusions de l’avocat général). La Cour de justice, dans son arrêt, ne se prononce pas sur ce point.

Enfin, l’arrêt Région de Bruxelles-Capitale c. Commission a une signification politique importante. Il s’agissait d’ailleurs de l’un des arguments du requérant, qui estimait que l’interdiction du glyphosate était « dictée par des préoccupations d’intérêt général de nature politique » (point 58). Rappelons que la possible interdiction du glyphosate est une question débattue (voir l’initiative citoyenne européenne ou les débats au sein du Parlement européen). La Cour de justice ne donne pas suite à cet argument. Elle affirme que la condition d’affectation directe contenue à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE « doit être appréciée uniquement au regard des effets juridiques de la mesure, les effets politiques éventuels de celle-ci n’ayant pas d’incidence sur cette appréciation » (point 64).

Si l’arrêt Région de Bruxelles-Capitale c. Commission constituait l’occasion de faire preuve de flexibilité quant au texte de l’article 263 TFUE, la Cour de justice n’a pas saisi cette opportunité. Ainsi, l’espoir d’un revirement de jurisprudence s’agissant du recours en annulation pour les entités régionales et locales ne s’est pas matérialisé. Pour le moment, si les entités régionales ou locales veulent contester la validité d’un acte des institutions, elles devront donc continuer d’agir devant le juge national, lequel pourra renvoyer à la Cour dans le cadre d’un renvoi préjudiciel en appréciation de validité.

Elisabet Ruiz Cairó, "Une approche restrictive pour l’accès des entités régionales au recours en annulation",actualité du CEJE nº 44/2020, disponible sur www.ceje.ch