Elisabet Ruiz Cairó , 17 octobre 2017

La crise catalane pose des questions nouvelles en relation avec l’Union européenne. De nombreuses critiques ont été formulées à l’encontre de la police espagnole pour la violence exercée lors de la journée du référendum et les condamnations ont été unanimes. Toutefois, l’Union européenne n’ira sans doute pas au-delà des positions politiques (partie 1). L’autre question qui se pose, et qui est particulièrement intéressante, concerne les conséquences juridiques d’une sortie de la Catalogne de l’État espagnol et la place de cette région dans l’Union européenne.

Deux scénarios peuvent, à notre avis, se présenter. Le premier consisterait en une indépendance légale de la Catalogne, c’est-à-dire qu’un référendum serait négocié avec le gouvernement espagnol et les votes pour l’indépendance l’emporteraient. Ce scénario, bien que souhaitable, semble peu probable dans les circonstances actuelles. Le second scénario serait que la Catalogne déclare unilatéralement son indépendance suite au référendum qui a eu lieu le 1^er octobre. Ceci pose plus de problèmes puisque le référendum avait été déclaré illégal par la Cour constitutionnelle espagnole et que la votation n’a pas bénéficié de toutes les garanties exigibles.

Dans sa déclaration du 2 octobre, la Commission européenne n’a pris en compte que le premier scénario. Elle a ainsi déclaré que, si un référendum légal se produisait et la Catalogne devenait un État indépendant, « le territoire qui partirait se retrouverait en dehors du territoire de l’Union européenne ». Cette affirmation ne fait que réitérer ce que Romano Prodi avait affirmé en 2004 et que Manuel Barroso avait répété en 2012. Ceci implique que la Catalogne devrait (re)demander son adhésion, ce qui prendrait plusieurs années et serait soumis à un vote favorable de tous les États membres, y compris l’Espagne. Si le vote de cet État membre serait vraisemblablement difficile à obtenir, il ne sera pas moins difficile que celui d’autres États qui ont des revendications nationalistes similaires sur leurs territoires. Même si la demande d’adhésion aboutissait, elle prendrait un certain temps et, pendant cette période, la Catalogne serait en dehors de l’Union européenne avec les conséquences que cela peut avoir en termes de libre circulation, de monnaie, de contrôle du système financier par la Banque centrale européenne et de contrôle des frontières, pour ne mentionner que ces exemples. Entre temps, la Catalogne pourrait négocier un accord bilatéral, mais l’expérience du Brexit et du Royaume-Uni démontre qu’un tel accord n’est pas si facile à obtenir.

Si la sortie de la Catalogne de l’Union européenne semble être la conséquence mise en avant par les institutions en cas d’indépendance, on pourrait quand même se demander si des règles de transition sui generis ne seraient pas envisageables. Peut-on effectivement comparer un État tiers à l’Union européenne qui demande son adhésion à un État récemment créé dont le territoire a déjà fait partie de l’Union ? Par ailleurs, les conséquences d’une sortie de l’UE pour les citoyens et les sociétés catalans seraient très importantes. Serait-ce contraire à la jurisprudence Rotmannde la Cour de justice de l’Union européenne de retirer la citoyenneté européenne aux ressortissants catalans ? De ce fait, il a été soutenu que la solution la plus raisonnable serait de négocier simultanément l’indépendance et l’adhésion à l’Union européenne. Toutefois, telle n’est pas la procédure qui a été suivie pour l’instant en Catalogne et rien ne semble indiquer que nous nous dirigeons vers une telle solution.

Ainsi, la question se pose de savoir ce qui se passerait si la Catalogne déclarait unilatéralement son indépendance mais que l’Espagne ne la reconnaissait pas. Serait-elle à considérer comme étant en dehors de l’Union européenne ? La Commission européenne n’a pas répondu à cette question même si l’on peut déduire de sa déclaration qu’elle ne reconnaîtrait qu’une indépendance selon les règles constitutionnelles espagnoles. Jean-Claude Piris, ancien directeur général du service juridique du Conseil et du Conseil européen, considère qu’une indépendance déclarée en violant la Constitution espagnole ne serait pas non plus reconnue par les États membres de l’UE. En tous les cas, il semblerait que, dans une telle situation, l’Espagne considérerait la Catalogne comme faisant toujours partie de son territoire et, en conséquence, la Catalogne ferait toujours partie du territoire de l’Union. Ceci pourrait mener la Catalogne à rester dans l’UE tout en étant de facto indépendante. Cependant, cette situation ne pourrait pas durer indéfiniment puisque, soit la Catalogne devrait répondre à ses obligations en tant que communauté autonome espagnole, soit l’Espagne serait forcée de reconnaître l’indépendance du territoire catalan. Ce scénario est néanmoins très hypothétique vu que, pour l’instant, personne ne s’est prononcé sur une telle déclaration d’indépendance unilatérale. Le droit de l’Union européenne ne répondant pas à ces interrogations, il faudrait se référer à des principes de droit international public pour trouver des solutions.

Les implications d’une indépendance de la Catalogne dépendent donc en grande partie de la procédure suivie par le gouvernement catalan pour parvenir à sa sortie du territoire espagnol. Toutefois, à terme, étant donné que le but serait pour les autorités catalanes de faire reconnaitre l’indépendance, il semble inévitable qu’une sortie, du moins partielle, de l’Union européenne ne se produise.

Elisabet Ruiz Cairó, "La crise catalane : conséquences d’une sortie de la Catalogne de l’État espagnol ? (partie 2)", actualité du 17 octobre 2017, www.ceje.ch