Margaux Bierme , 26 décembre 2016

Pour certains, il est des défaites qui peuvent être vues comme des victoires. L’arrêt du Tribunal Front Polisario c. Conseil (aff. T-512/12), qui annulait partiellement la décision relative à la conclusion de l’accord de libéralisation entre l’Union européenne et le Maroc, a été annulé par la Cour de justice de l’Union européenne le 21 décembre 2016 (arrêt rendu en grande chambre, aff. C-104/16). Si le Front Polisario a vu son recours rejeté par la Cour de justice, il a également pu constater que celle-ci considérait que le territoire du Sahara occidental ne relevait pas du champ d’application de l’accord d’association et de l’accord de libéralisation, conclus entre le Maroc et l’Union européenne, et ce en application des règles de droit international pertinentes en l’espèce.

En ce qui concernait tout d’abord, la question de la recevabilité, le Tribunal avait estimé que Front Polisario avait la qualité pour agir. En effet, le Tribunal avait considéré que l’accord de libéralisation, qui faisait l’objet de la décision litigieuse, s’appliquait au Sahara occidental et que le Front Polisario était effectivement directement et individuellement concerné par ladite décision. Sur le fond, le point essentiel de l’argumentation du Front Polisario touchait à « l’existence ou non d’une interdiction absolue de conclusion, au nom de l’Union, d’un accord international susceptible d’être appliqué à un territoire contrôlé dans les faits par un Etat tiers, sans toutefois que la souveraineté de cet Etat sur ce territoire ne soit reconnue par l’Union et ses Etats membres ou, plus généralement par tous les autres Etats, ainsi que, le cas échéant, la question de l’existence d’un pouvoir d’appréciation des institutions de l’Union à cet égard, des limites de ce pouvoir et des conditions de son exercice » (pt 44). A l’issue de l’examen des moyens avancés par le Front Polisario, qui touchaient tant la légalité externe qu’interne de la décision litigieuse, le Tribunal n’avait pas reconnu l’existence d’une interdiction absolue pour l’Union de conclure avec un Etat tiers un accord susceptible d’être appliqué à un territoire disputé. Toutefois, s’agissant des conditions dans lesquelles les institutions de l’Union pouvaient approuver la conclusion d’un tel accord, le Tribunal avait estimé que le Conseil « avait manqué à son obligation d’examiner, avant l’adoption de la décision litigieuse, tous les éléments du cas d’espèce » (pt 48), c’est-à-dire « de s’assurer que l’exploitation [des produits originaires du Sahara occidental] ne se fait pas au détriment de la population dudit territoire et n’implique pas de violation des droits fondamentaux des personnes concernées » (pt 47). En conséquence, la décision litigieuse qui concernait la conclusion de l’accord de libéralisation avait été annulée.

Dans son pourvoi devant la Cour de justice, l’un des moyens invoqué par le Conseil de l’Union européenne concernait notamment la qualité pour agir du Front Polisario et, avec celle-ci, l’examen préalable de l’application ou non de l’accord de libéralisation au Sahara occidental. Il y avait lieu, en d’autres termes, d’interpréter le champ d’application territorial de l’accord de libéralisation. Le Tribunal avait conclu sur ce point que l’accord de libéralisation s’appliquait effectivement au territoire du Sahara occidental.

Les normes au regard desquelles le Tribunal devait se prononcer s’agissant du champ d’application territorial de l’accord de libéralisation sont les dispositions de la convention de Vienne sur le droit des traités relatives à l’interprétation de bonne foi et à la prise en compte de toute règle pertinente de droit international applicable dans les relations entre les parties à ce traité dans le cadre de l’interprétation.

N’hésitant pas à citer la jurisprudence de la Cour internationale de justice ou encore les résolutions de l’Assemblée générale de l’ONU à l’appui de son raisonnement, la Cour de justice, dans son arrêt sur pourvoi, se fonde véritablement sur les règles de droit international pour conclure que la notion de territoire du Maroc, dans le cadre de l’accord de libéralisation en cause, n’englobe pas le Sahara occidental et ce, avec toutes les conséquences que cela implique s’agissant du champ d’application territorial de l’accord d’association UE-Maroc. Au regard du principe de l’effet relatif des traités, pleinement applicable aux relations entre l’Union et le Maroc, la Cour de justice affirme que « le peuple du Sahara occidental doit être regardé comme étant un tiers » (pt 106) et « une application au Sahara occidental de l’accord d’association, conclu entre l’Union et le Royaume du Maroc, aurait conduit à ce que cet accord affecte un tiers » (pt 103). Il n’apparaît pas, en l’espèce, que le tiers, en l’occurrence ici le peuple du Sahara occidental, ait manifesté son consentement à être lié par l’accord d’association.

La Cour de justice établit ensuite, conformément aux règles de la convention de Vienne, que l’accord d’association et l’accord de libéralisation constituent des traités successifs entre les mêmes parties. Elle précise en outre que l’accord de libéralisation est subordonné à l’accord d’association. Par conséquent, le champ d’application territorial de l’accord d’association, tel que défini précédemment par la Cour, est identique à celui de l’accord de libéralisation. Il n’était donc pas possible de conclure que ce dernier incluait le territoire du Sahara occidental alors même que l’accord d’association dont il dépend ne pouvait être compris en ce sens. La Cour ajoute également que la pratique ultérieure consistant à appliquer l’accord d’association de facto au territoire du Sahara occidental ne justifiait pas d’interpréter les deux accords « en ce sens qu’ils s’appliquaient juridiquement au territoire du Sahara occidental ».

Au regard de l’ensemble de ces éléments, la Cour de justice a annulé l’arrêt du Tribunal et statué sur le litige. La Cour a considéré que le Front Polisario ne pouvait pas être regardé comme ayant la qualité pour agir au sens de l’article 263, alinéa 4, du traité FUE. Partant, le recours du Front Polisario a été rejeté.

Si, d’un point de vue factuel, cet arrêt constitue une victoire pour le Front Polisario qui entend une juridiction telle que celle de l’Union européenne reconnaître le statut du Sahara occidental, l’arrêt est intéressant sur de multiples aspects s’agissant de la relation entre l’ordre juridique de l’Union européenne dont font partie les accords internationaux conclus par celle-ci et l’ordre juridique international. La Cour détaille les règles de droit international, notamment coutumières, pertinentes en l’espèce, en les appliquant pleinement s’agissant des relations extérieures de l’Union européenne.

En pratique, cet arrêt tranche la question du champ d’application territorial des accords conclus entre l’Union européenne et le Maroc. Le raisonnement développé par la Cour de justice conduit à considérer, s’agissant non seulement de l’accord d’association mais également de l’accord de libéralisation, que le Sahara occidental ne fait pas partie du territoire marocain pour l’application desdits accords. Ce constat devrait avoir un impact sur les autres accords conclus entre les deux parties puisque un accord de partenariat en matière de pêche est actuellement appliqué sur les côtes du Sahara occidental. 

Margaux Biermé, « Le dénouement de l’affaire Front Polisario : les accords UE-Maroc ne s’appliquent pas au Sahara occidental », Actualité du 22 décembre 2016, disponible sur www.ceje.ch