Sara Notario , 4 mai 2023

Le 20 avril 2023, la Cour de justice de l’Union européenne a rejeté le pourvoi Conseil contre El-Qaddafi (C-413/21 P) visant à annuler l’arrêt El-Qaddafi contre Conseil (T-322/19) rendu le 21 avril 2021 par le Tribunal de l’Union européenne. Dans cet arrêt, le Tribunal avait décidé de retirer le nom de Mme Aisha El-Qaddafi de la liste de mesures restrictives (décision d’exécution (PESC) 2017/497, décision d’exécution (PESC) 2020/374, règlement d’exécution (UE) 2017/489, règlement d’exécution (UE) 2020/371) pour défaut de base factuelle justifiant le maintien de son nom sur les listes noires. 

A l’appui de son pourvoi, le Conseil a soulevé quatre moyens : la violation de l’obligation de motivation ; l’interprétation erronée des actes litigieux ; la dénaturation de ses arguments et la violation du principe de la foi due aux actes de procédure et de l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ; la dénaturation des éléments de preuve ainsi que la violation de l’article 263 TFUE.

Le raisonnement de la Cour de justice de l’Union européenne se développe autour de trois axes principaux. La Cour de justice rappelle, en premier lieu, sa jurisprudence constante concernant l’obligation incombant au Tribunal de « faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement qu’il a suivi » (pt 41) - autrement dite l’obligation de motivation - et que cette obligation est distincte de celle de la preuve du comportement allégué découlant, celle-ci, de la légalité de l’action en cause. En rejetant le premier moyen, la Cour de justice rappelle aussi que le Tribunal n’est pas tenu d’exposer « de manière exhaustive, et un par un, tous les raisonnements articulés par les parties au litige » (pt 49). Par conséquent, sa motivation peut être implicite à condition qu’elle permette aux intéressés de connaître les raisons expliquant pourquoi il n’a pas fait droit à leurs arguments et à la Cour de disposer d’éléments suffisants pour exercer un contrôle (C-732/18, pt 115). 

 La Cour de justice de l’Union européenne constate, en deuxième lieu, que le Tribunal ne s’est pas fondé sur un critère erroné pour vérifier la légalité des actes litigieux en ce qui concerne la décision de maintenir le nom de Mme El-Qaddafi sur ces listes aux mois de mars 2017 et 2020. Comme constaté par le Tribunal (T-322/19, pt 114), le Conseil n’a pas indiqué des raisons solides pour lesquelles les déclarations faites au cours des années 2011 et 2013 par Mme El-Qaddafi, qui appelaient à renverser les autorités libyennes établies à la suite de la chute du régime instauré par son père et à venger la mort de ce dernier, justifiaient le maintien de la requérante sur les listes. Ceci est corroboré, selon le Tribunal, par les changements survenus dans la situation individuelle de Mme El-Qaddafi depuis 2011 : elle ne réside plus en Libye, le dossier la concernant ne suggère aucune participation dans la vie politique libyenne ni l’existence d’autres déclarations à cet égard.

D’ailleurs, d’après le Conseil, le Tribunal aurait dû tenir compte de la note verbale des autorités omanaises du 9 juin 2015, de laquelle il découlerait que l’autorisation de Mme El-Qaddafi de séjourner à Oman avait été subordonnée à son engagement de ne pas mener d’activités politiques. Toutefois, le Conseil avait estimé que cette note ne constituait pas un élément de preuve qui allait à l’encontre du maintien du nom de la requérante sur les listes litigieuses. La Cour de justice confirme à cet égard que l’interprétation de l’arrêt Commission e.a. contre Kadi par le Tribunal (C-584/10 P, C-593/10 P et C-595/10 P, pt 156) est correcte. La nécessité d’apprécier le lapse du temps entre les motifs de l’inscription sur les listes litigieuses et l’inscription même doit être effectuée en tenant compte des circonstances propres à chaque affaire. Cette note verbale ne faisant pas état d’une quelconque participation de Mme El-Qaddafi à la vie politique libyenne (T-322/19, pt 115), ce moyen est aussi rejeté par la Cour de justice de l’Union européenne.

Enfin, la Cour de justice confirme, en troisième lieu, l’appréciation du Tribunal, selon laquelle le Conseil avait failli d’opérer une appréciation actualisée de la situation de la personne inscrite sur la liste, notamment à la lumière des informations les plus récentes, et de fournir une base factuelle suffisamment solide justifiant le maintien du nom de Mme El-Qaddafi sur les listes litigieuses. Le pourvoi est donc rejeté dans son intégralité.

Cette affaire s’inscrit dans le riche contentieux des mesures restrictives adoptées par l’Union européenne à l’encontre de personnes physiques. Elle contribue à clarifier les obligations incombant au Conseil concernant l’inscription et le maintien de noms d’individus sur les listes noires et met en lumière la balance délicate entre la nécessité d’assurer l’efficacité des mesures mises en place, d’une part, et le respect du principe de légalité ainsi que des formes substantielles afférentes au droit à une protection juridictionnelle effective d’autre part.

Reproduction autorisée avec la référence suivante : Sara Notario, L’obligation du Conseil d’opérer une appréciation actualisée pour le maintien d’un nom sur la liste des mesures restrictives, actualité n° 15/2023, publiée le 4 mai 2023, par le Centre d’études juridiques européennes, disponible sur www.ceje.ch