L’arrêt rendu par le Tribunal de l’Union européenne (ci-après « le Tribunal ») dans l’affaire T-457/24 s’inscrit dans un contexte particulièrement sensible, à la croisée de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), du soutien militaire à l’Ukraine et des limites du contrôle juridictionnel des actes adoptés dans ce domaine.
L’affaire doit être replacée dans le contexte de la politique de la « chaise vide » exercée par la Hongrie de Viktor Orbán lors de la formation de la décision relative à la répartition de la première tranche des recettes exceptionnelles générées par les avoirs russes immobilisés au titre de la Facilité européenne pour la paix. En raison de l’absence de la Hongrie lors de l’adoption de la décision en 2024, la décision a finalement été adoptée sans la participation de cet Etat membre.
La Hongrie a par la suite introduit un recours en annulation devant le Tribunal afin de contester cette décision. Cette démarche soulève une première question intéressante au regard du principe de loyauté et de la notion de venire contra factum proprium, dans la mesure où l’État membre qui a choisi de ne pas participer à la prise de décision cherche ensuite à obtenir le contrôle juridictionnel de cette même décision.
En l’occurrence, l’article 24, paragraphe 1, TUE établit le principe selon lequel la Cour de justice n’est, en principe, pas compétente en ce qui concerne les dispositions relatives à la PESC et les actes adoptés sur leur fondement. L’article 275 TFUE confirme cette limitation tout en prévoyant certaines exceptions. Le juge de l’Union conserve une compétence limitée, notamment en ce qui concerne le contrôle du respect de l’article 40 TUE ainsi que le contrôle de la légalité de certaines mesures restrictives visant des personnes physiques ou morales. (voir paragraphes 52 à 60 de l’arrêt)
Dans l’affaire T-457/24, le Tribunal considère que la décision attaquée ne relève d’aucune de ces exceptions. Il en déduit que le juge de l’Union n’est pas compétent pour connaître du recours. Le raisonnement ne s’arrête toutefois pas à cette constatation. Le Tribunal considère également que la décision attaquée est directement rattachable aux choix politiques ou stratégiques effectués dans le cadre de la PESC. La décision 2024/1471, que la décision litigieuse met en œuvre, repose notamment sur l’article 28, paragraphe 1, TUE, relatif aux actions opérationnelles de l’Union dans le cadre de la PESC. La nature politique et stratégique de l’acte est, selon le Tribunal, corroborée par son contexte et son objet : la décision intervient en réponse à une demande urgente du gouvernement ukrainien et vise à mettre à disposition des forces armées ukrainiennes différents équipements militaires, notamment des munitions, des systèmes d’artillerie, des missiles et des systèmes de défense aérienne. (Voir paragraphes 60 à 79 de l’arrêt)
Ainsi, le Tribunal refuse d’entrer dans l’examen au fond du recours et conclut à l’incompétence du juge de l’Union. L’arrêt T-457/24 invite ainsi à s’interroger sur une possible tension entre deux exigences fondamentales de l’Union : la préservation de l’espace politique propre à la PESC et l’exigence que l’action de l’Union demeure soumise au droit.
Cette tension devient particulièrement visible lorsque la « chaise vide » devient ensuite la voie du contentieux. L’affaire hongroise montre alors que, derrière une question de compétence juridictionnelle, se joue une question institutionnelle plus large : où placer la frontière entre l’acte politique qui échappe au juge et l’acte juridique dont la légalité doit pouvoir être contrôlée ?
Pour terminer, il faut souligner qu’au début du mois courant, les négociations sont revenues à Bruxelles dans la tentative de passer d’un système de vote à l’unanimité vers le vote à la majorité qualifiée. Malgré le fait que les traités prévoient qu’il faut un vote à l’unanimité, cela pourrait mettre fin à la « chaise vide du droit de veto » et, à terme, probablement faire disparaître la question soulevée dans l’affaire en l’espèce.
